浅析“十三五”期间土地空间资源再开发瓶颈和对策--以福州市永泰县为例

  • 来源:环球人文地理
  • 关键字:土地空间资源,土地利用
  • 发布时间:2015-09-18 13:30

  摘要:本文简要介绍了永泰县“十二五”期间土地利用总体规划实施成效、存在的问题以及土地利用面临的形势,分析“十三五”期间全县土地空间资源再开发的潜力和瓶颈,提出土地空间资源再开发的思路和对策。

  关键词:土地空间资源;再开发;瓶颈;对策

  土地空间资源利用是指人类为一定的社会和经济目的而进行的长期性或周期性土地空间资源开发、利用、改造和保护的经营活动。随着人口的增长和经济的快速发展,土地空间资源不足的问题将愈益突出,因此分析土地空间资源再开发的潜力和瓶颈,提出进行合理的规划和开发利用的思路和对策,加强保护和科学管理,具有重要的现实意义和战略价值。

  1、“十二五”土地利用成效及存在的问题

  1.1 “十二五”土地利用成效

  “十二五”期间,永泰县政府和国土资源管理部门注重土地利用规划的实施管理,通过采取加强组织领导,加强土地利用的宏观调控和微观管理,严格用地审批和耕地占补平衡,推进土地使用制度改革,强化基本农田保护和加强土地利用环境管理等措施,取得了显著成效。

  1.1.1 加强以土地用途管制为核心的规划管理,提高了土地宏观调控能力

  建立供给制约、引导需求机制,强化土地用途管制。建立和实施以土地利用总体规划、年度土地利用计划为主要依据的用地审批制度,实行建设用地总量控制,严格执行土地利年度计划,层层建立建设项目用地预审制度和土地利用项目规划审查制度。

  1.1.2 严格落实耕地保护目标责任,耕地特别是基本农田得到有效的保护

  全面推行和完善了乡(镇)政府领导任期耕地保护责任制,明确将土地整理与补充耕地工作纳入年度绩效考核范围。“十二五”期间,通过开发整理复垦新增耕地面积434.05公顷,年均增加86.81公顷。扎实开展高标准基本农田建设工作,推进基本农田质量的提升,切实有效保护了耕地和基本农田。全县基本农田保护面积稳定在19868.51公顷以上,超过了上级下达的基本农田保护任务指标。

  1.1.3 严格依法用地,保障社会经济发展的合理用地需求

  全力推进建设项目用地报批工作,严格按照土地利用总体规划和土地利用年度计划批地供地。紧紧围绕经济发展大局,在指标安排上有保有压,确保重点建设项目和中心城区项目用地。“十二五”期间,完成新增建设用地供地审批73批次,涉及农转用957.63公顷,其中耕地299.41公顷。期间向莆铁路、福永高速、省道202线改建、大樟溪界竹口水电站等项目用地顺利获得批复,有效保障了经济社会发展的用地需求,促进了全县经济社会的持续快速发展。

  1.1.4 促进土地集约节约利用,提高土地的利用效益

  高度重视土地利用总体规划对用地的调控引导,协调好土地利用总体规划与城市总体规划的关系,发挥集约节约用地的引导作用,统筹安排各类建设用地,充分挖掘土地潜力保障发展。积极鼓励和引导工业向园区集中、人口向城镇集中,城镇、村庄外延扩展受到控制,促进了土地的集约利用,土地利用效益得到明显提高。

  1.2 土地利用存在的主要问题

  1.2.1 耕地占补平衡形势严峻

  随着经济的发展,各项建设不可避免要占用耕地,由于土地是不可再生资源,加上近几年土地整理复垦开发力度较大,耕地后备资源不足,且开发不当容易造成水土流失。同时随着土地整理工作的深入,土地整理成本不断提高,新增耕地比例降低,新增耕地难度增大,耕地占补平衡形势严峻。

  1.2.2 城乡建设用地比较散乱

  在全县工业化快速推进、城镇加速发展和经济实力得到不断壮大的同时,城镇建设存在公共设施重复建设现象,城镇发展方向不协调,边界地区出现争夺空间资源现象。山区农村居民点用地散乱,近郊村庄与城镇建设区、工矿用地区混杂,“城中村”、“空心村”现象较突出。

  1.2.3 生态环境保护存在一定压力

  近年来,全县工业污染得到有效的控制和治理,废水排放达标率得到提高,但工业化进程加快和第三产业的蓬勃发展,环境容量压力加大,环保基础设施建设力度有待加强,生态保护存在一定压力。

  2、“十三五”期间土地利用面临的形势

  2.1 土地利用面临的挑战

  2.1.1 建设用地供需矛盾愈加突出

  “十三五”期间,随着构建“一心两轴四重点”的城镇土地利用布局的形成,加强工业集中区优化整合,继续做强做优现有“两区一走廊”工业平台,重点开发建设创意产业园等工业平台战略决策的实施,在相当长的时期内,城镇工矿用地需求量较大,加上城乡统筹和区域一体化发展,区域性基础设施用地需求进一步加大,各项建设用地供需矛盾日益突出。

  2.1.2 耕地保护形势更加严峻

  随着经济社会的快速发展,各项建设步伐加大,新增建设用地需求增加。各项建设不可避免要占用耕地,而耕地是不可再生资源,随着耕地后备资源的减少,耕地的开发、利用和保护将面临更加严峻的形势。

  2.1.3 社会发展功能定位对土地利用提出了更高的要求

  建设福建省会中心城市“后花园”的社会发展功能定位要求转变土地利用方式,实现城镇内部空间的协调整合和城乡统筹,加强生态用地保护,防治土地退化、土地污染和水土流失,加强农田生态环境和农村居民生产生活环境建设,做到发展与保护并重,经济效益与生态效益并重,这对调整区域土地利用结构和布局提出更高的要求。

  2.2 土地利用面临的机遇

  2.2.1 科学发展观的贯彻落实为土地资源优化整合创造条件

  随着科学发展观的贯彻落实,全县的资源、环境问题得到重视,节约集约利用土地资源的意识不断提高。保护资源、节约集约资源、利用资源,土地科学合理利用逐步成为全社会的自觉行动,有利于加强土地的宏观调控,统筹土地资源的开发、利用和保护。

  2.2.2 统筹城乡发展为解决土地利用问题提供了有利条件

  随着农村居民点整治工程深入开展,城乡建设用地增减挂钩政策的顺利实施,以及经济社会快速协调发展,综合实力不断提高,总体进入了工业反哺农业、城市支持农村的阶段,这为加大对土地利用和管理提供了基础保障,有利于增加对基本农田建设、土地整理复垦特别是村庄整治的投入,有利于提高土地利用综合效益,有利于推动土地资源的科学利用,有利于促进城乡土地利用的统筹协调。

  2.2.3 “海西”发展战略的实施有利于土地资源的综合开发利用

  海峡西岸经济区发展战略的实施,为土地利用管理提供了有利条件和发展平台。全县将围绕着建设中等发达、生态良好、社会和谐的省会中心城市“后花园”的经济社会发展功能定位,进一步发挥区域优势,以构建“山水旅游城”为目标,加大旅游景区配套设施建设力度,充分利用国际国内两个市场、两种资源,实施开放带动,促进全县土地资源的综合开发利用。

  3、“十三五”期间土地空间资源再开发潜力和瓶颈

  保护资源与保障发展用地需求之间的矛盾由来已久,并日趋紧张,在节约集约用地中,“充分挖潜,盘活现有建设用地”是提高用地整体效益,缓解建设用地需求压力,保障全县经济又好又快发展的最直接、最快捷的途径,同时,也是科学盘整用地空间和布局、促使产业结构不断优化升级的关键措施。

  3.1 土地空间资源再开发潜力

  3.1.1 外部扩展潜力

  根据《永泰县土地利用总体规划(2006-2020年)》与2009年标准时点数据衔接分析,2010-2020年城乡建设用地规划新增指标为1126.09公顷,结合年度土地变更调查数据,2010-2014年共新增城乡建设用地677.9公顷,2015-2020年实际可用城乡建设用地指标约为448.19公顷,同时土地利用总体规划下达的全县2020年城乡建设用地规模为4369.74公顷(约束性指标),而2014年城乡建设用地规模达到4556.98公顷,已超出2020年规划控制规模约187.24公顷,全县外部扩展潜力有限。因此“十三五”期间应充分挖掘城乡建设用地内部潜力,清查闲置土地,盘活存量建设用地和低效用地,合理确定经济发展所需的建设用地空间。

  3.1.2 内部挖掘潜力

  (1)存量建设用地核查

  城镇存量建设用地包括闲置地、空闲地、批而未供土地。通过采取有效的技术手段,充分挖掘存量建设用地,可以有效地提高土地利用效率,缓解人地矛盾压力。

  充分挖掘存量建设用地是增加土地有效供给,减少经济建设占用农用地的重要途径。结合开展土地市场清理整顿工作,查清各类建设用地的总量及存量土地,永泰县现有存量建设用地155.51公顷,其中闲置土地105.87公顷,批而未用土地49.64公顷。

  (2)低效建设用地潜力

  ①以人均用地测算建设用地潜力

  目前永泰县农村居民点的人均建设用地为118平方米,按规划农村人均建设用地允许调整幅度0~15平方米进行低效建设用地的测算,全县农村居民点用地最大潜力约为450公顷。

  通过分析永泰县城镇工矿用地实际利用程度,全县现状人均城镇工矿用地面积138平方米,按照国家120平方米/人的标准,每人用地减少18平方米,就相当于全县可节约近144公顷的土地,全县城镇工矿用地潜力为144公顷。

  ②以控制性指标测算建设用地潜力

  根据闽国土资综【2013】197号文精神,工业项目用地必须符合《福建省工业项目建设用地控制指标(2013年本)》。在项目用地面积不变的条件下,提高区域建设用地的容积率或提高投资强度、建筑系数,实质上都相当于拓展了用地使用空间。我省在本次修订的工业用地控制指标中,将容积率提高了0.27,在建设用地规模不变的情况下相当增加了30%的建筑用地面积。同时工业项目投资强度平均值提高幅度达20.7%,可拓展的用地使用空间都是相当可观的,按照控制性指标测算,全县工业项目在投资强度、建筑系数、容积率方面存在25%以上的拓展空间。

  ③以产业升级测算建设用地潜力

  低效用地最直观的表象是产出效益低下,究其根源,产业结构不合理、技术含量低下也是一主要原因。同样的区位,同样面积的土地,发展高新技术产业土地单位产出通常要比发展传统工业单位产出高1000万元左右。因此,通过优化产业发展平台,加快产业升级改造,可实现建设用地挖潜20%以上。

  3.2 土地空间资源再开发瓶颈与障碍

  3.2.1 缺乏统一的法规、标准

  在进行“旧城镇、旧厂房、旧村居”的三旧改造中最复杂、最关键的是房屋拆迁及相应的补偿安置问题,目前还没有一个独立完整的国家级法律,现有的《土地管理法》、《国有土地房屋征收补偿条例》以及《城镇房地产管理法》等法律仅具有指导意见,无法提供全面、系统的法律支撑和法治环境,同时在补偿标准上缺乏考虑地理位置的因素,实行一刀切标准,于是野蛮拆迁或被拆迁户上访事件层出不穷。

  3.2.2 资金压力大,积极性不高

  在进行土地二次开发过程中,由于利益驱动,原土地使用权人不愿土地仍以工业用地价格被回购,却要分享使用期间产生的土地增值收益。如对原企业外迁改造,涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等复杂补偿利益,如为集体土地上企业,则补偿利益还涉及农民搬迁和生产方式转变而更复杂。由此造成工业用地收储价格日益趋高,而政府进行基础设施改造、环境整治等土地整理成本却高昂,土地收支难以平衡。

  3.2.3 各部门缺乏合作机制

  现行土地行政管理条块分割,对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理,而各部门脱不开本部门的权力与利益羁绊,虽对企业改造的具体问题都有发言权,但又都不做主,部门之间缺乏合作。

  4、土地空间资源再开发的思路和对策

  “十三五”是工业化、城镇化快速推进的重要时期,也是空间结构调整的重要时期。既要满足人口增加、生产生活改善、经济发展对土地空间的巨大需求,又要为保障粮食安全而保护耕地,还要保障生态安全,因此,必须调整开发思路,促进串联式、组团式、卫星城市发展,确立集约发展和紧凑型发展的理念,合理安排生产、生活、生态用地空间,形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。

  4.1 明确原则,整合标准,推进“多规合一”

  依据国家土地管理法律法规,将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划充分衔接,整合现有各行业用地标准,从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺相关规划的关系,实现多个规划的有效衔接,结合规划调整完善,根据调整后的规划主要指标和用地布局,开展城市发展边界线、耕地保护红线与生态环境保护红线“三线”划定,保障经济、社会、生态协调发展,更好地形成人口、产业、资源和环境相协调的城市空间格局,提升政府服务效能,提高政府科学决策能力,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度的统一。

  4.2 完善管理机制,发挥土地循环经济效应

  根据建设用地调查评价结果,测算全县土地的扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力,在此基础上,研究建立以宗地为单位的建设用地集约利用动态评价体系和动态评价信息系统。并以此为指导,按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则,引导产业布局调整和产业转移,推行企业退出机制,促进土地的循环利用。

  动态评价信息系统同时也可作为加强监管力度的重要工具。通过对已供应土地的开工建设进度、投资建设比例等跟踪检查,及时发现、及时处理闲置土地,以及依法或按合同收回未按进度完成投资的土地。以有效杜绝新的闲置土地,提高土地有效利用率。

  4.3 加强土地管理法制建设,完善监督机制

  根据国家法律法规和管理要求,结合福州市具体实施办法、细则,推进土地管理法制化进程,依法管理土地。

  结合《行政许可法》的实施要求,完善土地管理各项办事程序。加大对闲置土地的处置力度,提高新建项目用地集约水平,凡与城市性质不符、消耗水土资源过多、投资强度和产出率低的基本建设项目,坚决不得予以审批;严格执行土地预审程序,制定、细化相关评审标准,对违反规划和产业政策的建设项目,坚决予以否决。

  加强用地报批后的监管,加大行政执法监察力度和违法用地查处力度,构建和充实基层监控队伍,发挥媒体和公众监督作用。完善对集体土地的基础管理,制定管理操作程序和地方配套政策,依法行政。加强对集体建设用地流转的政策和管理方法研究,总结经验,为修订相关法律做准备。

  参考文献:

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  雷震

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