渠县土地利用总体规划的若干思考

　　摘要：本文在学习比对国内外研究现状的层面上，以渠县为案例分析研究，通过分析渠县上一轮规划及“十二五”规划，探讨渠县土地利用现状及存在的问题，提出下一轮土地利用总体规划的重点方向，并就全国范围内的土地利用提出相关建议。

　　关键字：土地利用；渠县；总体规划；

　　1.引言

　　自渠县进行了土地利用总体规划（2006-2020）编制并实施以来，开展了土地利用总体规划中期评估，中期评估的主要内容主要是以评价各用地指标情况，重点项目实施情况等，并分析原因，客观研判未来经济社会发展态势及其对土地利用的影响；随后，在中期评估的基础上开展了土地利用总体规划调整完善，为科学利用全县土地资源，增强部门依法用地意识，严格控制非农建设用地，加强土地用途分区管制，严格保护耕地，依法履行耕地占补平衡义务等诸多方面发挥了积极的指导作用，以求在追求经济效益的同时，固保障耕地红线之本，同时，又可以保护环境，提高生态效益。截止到目前，土地利用总体规划已经取得了不错的进展，但同时，也出现了相应的问题，比如，建设用地指标剩余量较少、耕地质量得不到提高等问题，此规划显然已经无法适应全县在新的经济社会发展背景下对土地利用与管理提出的新要求。因此，新一轮的土地利用总体规划需要提出更具前瞻性、预见性的新思路。

　　2.国内外研究现状

　　2.1 国外土地利用规划研究进展

　　国外土地利用规划大部分都包含在国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划中。其规划体系与我国有较大差异，首先表现在规划层次，各国都具有明显的规划层次差异。美国规划体系分为三大类六个层次，这样具体的规划，可以使各个规划之间无缝衔接，并且有明确的隶属关系，有利于管理，并且可以有效避免责任互推的现象。日本的规划体系分为三个等级层次，并制定了具体的专项规划，并全部的专项规划交由府县级管理。德国规划体系分为四级，统称区域规划。从规划内容来看，各国虽然规划背景与体系不尽相同，但是规划内容是一致的，就是使人口、资源、环境与经济相协调，通过合理配置土地，达到经济效益、生态效益最优化。

　　2.2 国内土地利用规划研究进展

　　作为土地资源管理的基础，是土地利用结构和布局的优化配置。经过漫长的历史发展，我国土地利用规划在不同时期具有不同特点。在封建统治时期，土地虽然全面投入使用，但大多都是以耕地为主，各方面设施都相对滞后，这个时期土地规划并没有完整的体系。新中国成立以后，苏联对我国土地利用规划的影响，促使了该学科在理论和实践上有了较大成都的发展，在此之后，土地学科不仅颁布了相关法律，还进行了全国土地利用规划修编工作。伴随这土地利用规划工作的不断深入，人才的不断涌现，目前，该学科无论是在理论还是方法都取得了长足的进展。

　　首先表现在理论方面；在众多专家学者的共同努力下，提出了土地利用总体规划的核心内容：土地利用总体规划是在一定区域内，当今社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。

　　第二，技术方法方面；以往的土地规划编制是以资源为导向的用地配置方式、自上而下的指标控制编制办法的静态分析，缺乏弹性和应变能力。伴随着土地利用规划要求提高，土地规划理论与方法不断提升，现今的土地规划利用各种数学模型系统动力学理论，科学的计算空间与时间上的土地仿真分配研究。

　　第三，在新技术方面；除了较为广泛的各类遥感影像以外，结合了3S优势，土地总体规划还进行了多规综合，实现了“一张图”监管系统，探索解决土地利用的多目标规划问题。

　　3.研究区概况

　　3.1 渠县区位条件

　　渠县作为达州市规划的二级商贸中心，受达州市的经济辐射效应强烈；加之渠县又是四川普光气田和四川龙岗气田的结合处，给天然气化工的发展带来了良好的机遇。再之襄渝铁路二线、达成铁路复线、达巴铁路、南大梁高速公路和国省道公路干线的新改建使全县交通优势进一步显现，区位优势更加明显，这些因素形成了土地利用的有利条件。

　　3.2 土地利用特点及存在问题

　　首先，渠县土地资源人均占有量低，低于四川省和达州市的人均土地占有量，人均耕地占有量稍低于四川与达州市人均耕地占有量水平，但是差距不大。其次，渠县土地利用率高，高于全国水平，并且质量好和易开发的未利用地已基本开发利用，后备资源已面临无地可开，无地可用的境地。第三，城镇发展用地不足，低于达州市及四川省水平。乡村建设用地归并潜力巨大，但是农村居民点分布零散，覆盖范围大，集中归并条件不高。

　　目前渠县耕地保有量已经实现了2020年耕地保有量目标，但是，适宜性平均水平不高，耕地质量有待提升，建议可以做适当的耕地核减，优化用地布局。建设用地需求量不足，规划设制的机动指标应变空间小，很有可能不能满足渠县“十三五”规划内容。

　　4.下一轮规划新思路

　　4.1 规划重点

　　根据渠县自然、经济、社会条件，及渠县规划实施情况，综合确定土地利用战略目标，统筹安排各类用地，确定各类用地规模，划分土地用途区，重点安排好耕地、生态用地以及基础产业、基础设施用地，确定各乡镇发展目标。

　　在人口资源环境可持续发展的大背景下，如何使渠县自然资源、经济资源、土地利用方式得到最有效的组合或配置，使各种资源得到充分有效的利用，兼顾社会、经济和生态效益，成为新一轮规划的重点任务。

　　4.2 土地利用战略目标

　　新一轮规划的重心，不再是建设用地规模的调整，而是着手于建设用地指标的弹性设置，合理清查上一轮渠县的建设用地指标执行情况，重大项目规划情况，保护基本农田；调整生态用地布局，坚持农业可持续发展战略，加强农业生态环境建设。

　　渠县是一个农业大县，发展现代化农业是渠县，也是达州的必然要求，巩固和加强农业基础地位的要求，实现渠县成为“川东特色农业大县”，必须严格把控耕地保有量，统筹利用其他农用地，提高农业综合生产能力。在新的一轮规划中，要把渠县建设成为“达州新兴工业强县、川东特色农业大县”作为奋斗目标，为此，必须立足于促进生态环境保护，推进节约集约用地，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

　　4.3 规划用地安排

　　4.3.1 渠县用地安排

　　在下一轮中的渠县土地利用总体规划中，仍然将耕地和基本农田保护作为保障民生的最基本任务。划定的基本农田保护区及永久基本农田保护红线范围内，任何单位和个人不得擅自改变或者占用，如不得不占用基本农田，必须严格审批程序，控制占用面积，确保粮食生产稳定。第二，根据渠县城乡建设用地市级情况，新一轮规划中，对农村居民点零散分布，做出合理的规整，提高老百姓居住环境条件，建造美丽乡村。第三，把基础设施建设放在重要为止，在科学规划、合理布局的前提下，进一步加强农村土地整治，扩大城乡承载能力，改善投资环境。第四，严格控制基础性生态用地的开发利用，拥有生态功能的各个用地保持协调稳定。构建生态良好的土地利用格局。另外，支持天然林保护、自然保护区建设、基本农田建设等重大工程，建设以较大面积的森林、草地和基本农田作为绿心和绿带的重要组成部分的土地生态安全屏障。

　　4.3.2 下一轮规划重点

　　经过“十二五”规划的实施，渠县各用地逐渐趋于稳定，但是，依然要根据渠县未来发展目标，有条不紊的做弹性设置，建设用地规模、农用地、生态控制用地控制在合理比例。接下来的主要任务在于协调土地利用与生态环境建设之间的布局与数量关系，着重安排生活、生态和生产用地，促进生态文明建设。其次，土地利用总体规划是一种政府行为，但是，土地利用是一种公众行为，在下一轮规划中，应该体现“以人为本”的思想，广泛接纳群众意见，规划内容被全社会所认可。

　　5.促进土地利用环境友好型社会建设的政策措施建议

　　构建土地利用环境友好型社会建设，即构建社会人们在空间上合理布局，在结构上有利于保护和改善生态环境的土地利用方式观念。其观念与机制建设是一个长期的任务，需要相应的政策措施。

　　首先，科学制定环境友好型土地用途分区管制规则，严格实施用途管制制度。第二，严格实行土地利用规划许可制度。建立环境友好型土地利用目标的行政首长任期目标责任制。第三，多渠道筹集生态建设资金，加大环境友好型土地开发利用与保护的投入力度。推进土地节约集约利用，提高土地产出率和综合利用效率。建立生态补偿机制。第四，积极宣传环境友好型发展模式，强化社会大众在土地利用中的环境友好意识。建立和完善环境友好型土地利用规划公众参与制度。实行环境友好型土地利用规划公示制度。建立环境友好型土地利用规划管理公开制度。第五，定期实施土地利用规划和土地复垦整理的环境影响评价和土地生态安全动态监测和预警。注重环境友好型土地利用规划与管理队伍建设。

　　6.参考文献

　　[1]蔡玉梅，郑振源，马彦琳.中国土地利用规划的理论和方法探讨.中国土地科学[J].2005，19(5)：31-35.

　　[2]曹月娥.基于GIS技术的县级土地利用总体规划研究新疆大学[D].新疆：新疆大学，2010.

　　苟兴海 马珍 宋依芸

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