城镇建设用地整理研究

　　摘要：在土地整理工作中建设用地整理具有相当重要的地位，建设用地整理是指针对城镇土地利用不充分、不合理等情况，对土地利用权属、利用方式及强度进行重新调整、理顺，从而合理、有序、充分地利用土地的动态过程。本论文为了提高城镇建设用地的集约利用，通过分析与研究我国城镇土地利用现状以及目前开展的城镇土地整理实践活动，在参考相关资料的基础上，阐述了城镇建设用地整理的相关概念和理论基础；同时研究了城镇建设用地整理潜力综合评价过程，总结城镇建设用地的整理模式。

　　关键词：建设用地整理 土地整理 潜力评价 存量建设用地 整理模式

　　1、绪论

　　1.1 研究背景和意义

　　我国是一个人多地少的国家，而土地是最宝贵的社会资产和自然资源，是国民经济得以发展的基础，可以说土地资源的数量、质量以及利用状况在很大程度上决定了国家的产业结构及经济发展状况的好坏。然而，我国很多城镇普遍存在布局松散、容积率低、生产生活用地缺少功能分区、人均用地量大等问题。针对城镇这种土地资源浪费、土地利用粗放的现状，开展城镇建设用地整理，实现土地从粗放型向集约型利用转变，缓解日益加剧的人地矛盾，已迫在眉睫。

　　开展城镇建设用地整理具有重要的现实意义和战略意义：有利于促进经济发展方式和土地利用方式的转变，从而使得土地的可持续利用与经济发展相协调；有利于落实国家节约土地的方针、促进土地集约利用；有利于抑制建设用地对耕地的占用趋势，最大程度地保持耕地总量动态平衡；有利于提高城镇生态环境质量。

　　1.2 我国建设用地整理现状

　　（1）理论体系不断完善

　　（2）整理机构逐渐形成

　　（3）逐步走向制度化、社会化和产业化

　　（4）整理的广度和深度不断加强

　　2、城镇建设用地整理的相关概念及理论基础

　　2.1 土地整理概念

　　土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程①。土地整理是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段，土地整理的内涵和外延都十分丰富，不同的国家、不同的历史时期，都有不同的要求。

　　2.2 建设用地整理的概念

　　建设用地整理指针对土地利用不合理、不充分、甚至混乱等现象，对土地利用方式、强度及土地权属重新调整、理顺，以充分、合理、有序利用土地的动态过程②。建设用地整理包括城镇用地整理、村镇用地整理、交通和水利实施用地整理、独立工矿用地整理及其他建设用地整理。

　　2.3 建设用地整理的特点

　　（1）广义性

　　从广义来看，土地整理的范畴很大，包括一些土地建设，而这些土地建设都有助于提高生态环境质量和土地利用效益。较典型的土地建设有旧城区改造、工程压占废地建设、村镇规划建设等。

　　（2）目标的多重性

　　就我国而言，开展建设用地整理对发展小城镇建设有很强的推动力，还可促进区域耕地总量动态平衡、城市化水平提高，为建设用地提供不竭资源。

　　（3）动态性

　　土地整理的目的、内容及任务，会随着社会经济的发展不断变化，在不同的社会经济发展阶段，有不同的土地整理。

　　（4）过程的一体性

　　土地整理应将开发、利用、保护、整治结合在一起，保持一体性。

　　（5）效益的统一性

　　土地整理应追求社会、生态、经济效益的统一，做到社会上可行、生态上平衡、经济上有效。

　　2.4 建设用地整理的理论基础

　　（1）土地经济供给理论

　　（2）可持续发展理论

　　（3）系统理论

　　（4）人地关系的协调理论

　　（5）景观生态学理论

　　（6）地域分异理论

　　2.5 建设用地整理的原则

　　（1）实现耕地总量动态平衡的原则

　　（2）科学性原则

　　（3）有法律法规保障的原则

　　（4）与土地利用规划相统一的原则

　　2.6 影响建设用地整理的因素

　　（1）社会因素

　　（2）经济因素

　　（3）环境因素

　　（4）制度、政策因素

　　3、建设用地整理的潜力调查与评价

　　3.1 土地整理潜力概念及内容

　　土地整理潜力是指对现有集中连片的耕地区域、分散的农村居民点、各项建设用地和未利用土地，进行田、地、水、路、林、村等综合整治，提高土地利用效率，可增加的各项用地面积③。

　　土地整理潜力的内容包括农用地整理潜力、建设用地整理潜力、废弃地复垦潜力、未利用地开发潜力。

　　3.2 建设用地整理潜力因素调查

　　建设用地整理潜力因素调查应在深入了解不同地区土地利用存在的问题的背景下，根据城镇经济社会发展目标，遵循城镇土地自然规律和市场经济规律，从可持续、优化、集约化利用的角度选择相应整理潜力的调查因素，追求经济、社会、生态效益的统一。

　　建设用地整理潜力因素调查涉及建设用地的区位条件、交通便利度、繁华度、人口密度、地上附着的基础设施和公共设施的完善程度、建筑物的容积率和利用率、环境质量的优劣度、各项建设用地内部土地闲置率、整理难易程度、投入规模、限制性等多项指标的调查④。

　　3.3 建设用地整理潜力评价

　　建设用地整理潜力评价首先应按照土地利用总体规划的要求，从整理区的实际情况出发，综合分析土地集约利用的效益、潜力、限制条件等，然后选择与整理潜力相适应的评价指标并建立指标体系。与此同时，还应确定评价标准，可采用层次分析法确定评价指标的权重，对评价指标进行定量和定性分析与比较；再确定评价指标的理论极值，将极值无量纲化，最后得到整理潜力评价值。

　　4、城镇建设用地整理模式

　　4.1 老城区改造的建设用地整理模式

　　城市旧城区的房屋总体呈现低矮、破旧、拥挤的情况，高建筑密度、低容积率，直接导致土地利用效率低。同时，居住环境和生态环境均较差，市政设施和基础设施也已经老化。为此，对城镇建设用地进行整理，能有效调整土地利用和产业结构、优化城镇功能布局、改善人们的居住环境和生态环境、提高城镇土地利用效率。尽管旧城区有较理想的区位，整理后的土地价格升值空间大。但是旧城区居民较多，搬迁补偿和交易成本的费用高直接导致整理的难度加大。因此可采取市场化整理模式，筹集社会资金，通过置换土地的方式鼓励企业参与整理⑤。

　　4.2 旧工矿改造的建设用地整理模式

　　我国城镇中心的土地利用效率普遍较低，究其原因是受到传统用地制度的影响，很多工矿企业占据了城镇中心地段，相反部分高科技产业、商贸企业等第三产业却分布在城镇边缘，区位条件严格限制了第三产业效益的发挥，为了改变我国城镇土地利用的“凹”形分布现状，提高土地利用率，应进行产业转移和企业搬迁，具体依据土地级差地租效益，使第三产业成为城镇中心用地结构的主导产业，同时城镇还应结合自身的功能定位对土地进行合理规划。

　　4.3 城镇污染土地政理的建设用地整理模式

　　所谓城镇污染土地的整理，不应仅停留在清楚污染物和切断污染源，还应进行污染源搬迁。例如，城镇河流受到污染，应搬出对河流产生污染的企业，同时搬离河流边的居民。尽管通过整理，可以改善城镇的生态环境和人们的居住及办公环境。但整理需要大量的资金投入，所以整理的难度很大。可以采取行政化整理模式，即依靠政府的财政投入；也可以吸引企业参与整理，如对参与整理的企业实行税收优惠政策和提供一定的商业土地开发权等。

　　5、研究总结

　　城镇建设用地整理是一项牵涉面广，历经时间长，利国利民的复杂系统工程，需要科学系统的理论作指导，严格的土地整理法律法规做后盾，科学系统的运作程序来规范。需要根据我国的国情、城镇的实际状况，在城镇建设用地整理的实践中不断探索，反复研究，反复论证，反复修正，方能凝练而成。由于水平的有限、实践的不足，本文只是在理论上对城镇建设用地整理作了初步的研究，很多方面尚需在以后的实践中加以充实和完善。

　　参考文献

　　①②③胡振琪.土地整理概论[M].中国农业出版社，2007：2.

　　④李志超，周世烨.市地重划模式与借鉴[J].中国土地，2000（7）：23-24

　　⑤夏显力，李世平，赵敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究与开发，2003（1）.

　　程敏 郭艳双 史国强

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