对土地制度改革的思考

　　从粮食安全、新型城镇化、农业现代化（或农业产业化）的角度，审视当前土地制度利弊，在能够解决“三农”问题的前提下，进行多重因素分析，探讨土地制度改革，寻求土地改革的线路和制度选择，进而提出公有化思路下的土地政策和“三农”问题解决之道。对当前农村土地流转提供理论支持。

　　主要争论

　　当前对土地制度改革在共识的基础上，存在三大思路的分歧，主要源于以下问题：

　　粮食进口是否隐藏着无法克服的粮食安全危机，18亿亩红线是否应该坚持？土地自由流转和放开粮食价格能否消除土地缺口和粮食缺口？

　　农地私有能否有效阻止农地强占问题？如果农地私有化和允许农地自由出售是否会导致剧烈的土地兼并和大批的贫民窟？

　　当前大城市的市政建设能否应付土地快速集中引发的农民进城的热潮。小城镇化能否提供足够的就业，主要是工业岗位和缺乏工业基础下的第三产业岗位。这牵涉到不同的城市化路线和不同路线引起的各级地方政府的财政和权利分配的变化。

　　阻碍农民进城的主要障碍是户口制度、市政歧视，还是有效需求不足，或者资金和信用的缺乏？

　　出身主义的“增人必增地，减人必减地”的土地分配制度在现行的农地所有权和经营权分离的土地制度下，必然导致土地碎片化和小农模式的固化。所以要么复兴农村集体经济，要么农地进一步半私有化和私有化。争论在于土地私有化的发展是会动摇还是加强农业基础、农民的权益、党的执政地位、我国的社会主义性质。

　　多重约束下的土地制度选择

　　改革土地制度，必须选择正确的农业发展思路，而正确的农业发展思路必须在众多共识的基础上，坚持实事求是的精神，分析相关争议。可以想见，我国的土地制度选择已经远远超出了一般的经济学意义上的经济政策选择和制度设计问题，不可能按照任何一种现有的经济学或政治学原理来解决，也更不是某个抽象的法律原则可以指导的。它已经成为关系我国未来发展的全局性问题，是一种多重约束下的制度选择和权利分配。按照重要性排序，这些主要约束是：

　　粮食安全，即必须保证我国有自给自足的粮食生产能力和足够的粮食储备。毋庸多言，这永远是我国政府最大的政治。

　　遏制土地流失。因为土地流失具有不可逆的特性，它不仅是因为城市化征地（据统计城市征地只占农地减少的约三分之一），更重要的是因为污染、过度开发引起的水土流失和沙漠化。按照18亿亩的土地红线，我国可用的储备土地最多只有3千多万亩，而05年以来每年的新增土地需求高达1千多万亩，标志着这一问题的解决已经刻不容缓。

　　农民的社会保障。因为农民是公认的弱势群体，社保问题不能妥善解决将导致无法回避的流民问题。目前我国的城市社保都存在严重的压力，农民社保问题一旦出错，就将导致无法挽回的社会损失。

　　遏制城乡收入差距的拉大。城乡差距进一步拉大，将加深我国的二元经济格局，导致加速的人口、资金、土地、项目向城市的聚集，给城市就业和资源环境问题带来加倍的压力，进一步固化我国粗放型的经济增长方式，经济增长将不得不依赖资源密集型、劳动密集型、外向依赖型产业，产业升级将缺乏动力。

　　维护党的执政合法性。一直以来，农民都是我国最大的群体，而且具有天生的保守主义倾向，维护农民权益和改善农民生活水平，是巩固党的执政合法性的几乎唯一的手段。

　　振兴国内需求。因为次贷危机的影响，海外市场将面临长期萎靡，而我国的工业化正处在关键时期，未来20多年，振兴国内需求将主要依赖农村需求和农村市场，这也是一个共识。

　　路线和制度选择

　　在多重约束和多重约束的轻重缓急的前提下，正确的发展思路是坚持公有化的思路。其原因如下：

　　从粮食安全上讲，国际公认：东亚小农模式的单位农地的粮食产出量最高。这一模式必须长期维持，把粮食安全寄托于海外市场的思路经不起实证和历史的分析，是拿人民的最高利益在赌博。

　　土地流失问题具有明显的外部性和市场失灵特征。国际经验表明市场机制往往不能有效的解决这一问题，考虑到问题的急迫性和我国市场发育的不完善，不能冒险把希望寄托在市场的自我调整和自我完善上。

　　“三农”问题从根本上讲，不是单纯的经济问题，它的症结在于农民天然的政治权利和经济机会上的弱势地位。这种弱势地位的根源不在于法律和政策的歧视，而是源于小农生产的分散和缺乏组织。正确的思路是在“大农业”的背景下加强农民的组织和动员。只有发展农业集体组织性质的农协和农社才是治本之道。

　　“工商资本下乡”和“土地私有化加土地出售”难以解决农民社保、农民增收的问题。原因还是在于农民的弱势地位：市场机制的背后是资本运营的逻辑，无论是土地入股还是土地出售，其结果都是政府首先放弃它对农民的义务，农民也在土地质押和出售的同时，进一步分散化，进一步丧失他们的谈判地位。

　　从维护党的执政合法性上讲，农村和土地是公有制经济的最后一道防线。如果土地都私有化了，公有制为主体的提法将成为笑谈。公有制失去主体地位，以私有产权为基础的宪政民主将是必然选择，在宪政民主的框架内很难维持党的执政合法性。

　　通过土地流转资金或政府的补贴来鼓励农民进城，的确能提供巨大的消费需求，但前提条件是农民的持久收入能够增长，而城市居民的持久收入不能下降。

　　公有化思路下的土地政策和“三农”问题解决之道

　　按照公有化的思路，要解决“三农”问题，在我国农村进行“三主体模式”的土地改革：

　　农村合作社作为所有权人，保证地租收益在农村集体的共享，实现“增人必增地，减人必减地”，这些合作社由政府牵头，可以按自愿原则自行的产生、合并和消失。

　　由农户代表、政府代表、银行和农业研究所代表等组成综合农业协会，协会中可以发挥党的农村组织功能，由它来组织农业升级和涉农产业链的发展。农协对内是共同体，对外是盈利单位。在这种小型组织中，比较容易实现民主和监督。

　　在一个较长的历史时期，必须对相关涉农产业实行市场管制，原则上不许城市工商资本的进入，从而保证级差地租和涉农产业链的垄断利润归于农村合作社。

　　资金来源问题，可以在政府公债补贴扶持的基础上，发展农村内置金融来解决。这种内置金融的特点是典型的熟人金融，只许青苗抵押，不许土地抵押。从而弱化承包权，强化享租权，以便防止资金被城市吸走，保证农村在土地整理、水利建设、涉农工业的资金来源。

　　发展类似家庭农场的适度规模农户，保证小农经营和粮食储备制度的稳定。有条件的农户可以自愿进城，以放弃农村合作社权益为代价换取城市社保和城市户口。政府可以在此进行较为方便的管理。

　　以上思路应该是我国解决“三农”问题的主要模式，在东北、新疆等地广人稀，或者自然条件特别恶劣的特殊地区可以实行不同的模式。

　　（作者单位：中共开封市委党校）

　　李付良