行政许可中信赖保护原则的适用

　　【摘要】我国《行政许可法》第八条以法律形式确立了行政许可信赖保护原则。信赖保护原则要求行政相对人基于对行政行为的信任和依赖而产生的利益受到法律的保护。但是，这种保护可能与公共利益相冲突，此时行政相对人的信赖利益可能会被牺牲。我们认为，无论是出于公共利益的需要，还是补偿行政相对人的损失，都需要考虑行政法上的比例原则，对公共利益与个人利益、补偿标准与个人损失进行比较，只有达到比例原则的要求时才能变更或者撤回已经生效的行政许可，包括延续行政许可，从而依法保护行政相对人的合法利益。

　　【关键词】行政许可；信赖保护原则；公共利益；比例原则

　　一、引例

　　公民甲通过公开拍卖以2000余万元的竞拍价格取得了某县级市一条河道的清淤清障权，甲与该河道的村委会签订了合同，双方约定清淤清障的期限为5年。甲本想与该市水利局签订合同，但水利局不同意，但当时的水利局主要负责人作出了口头承诺，声称水利局会认可这一合同。甲到该市水利局办理了采砂许可证，但许可期限为2年。由于合同为5年，因此甲想办理5年的许可证，但水利局称最长只能办理2年，到期再重新办理即可，同时水利局主要负责人也作出了相应的承诺。但是，当2年许可期限即将届满需要重新办理许可证时，水利局称甲在河道采砂已经危害了附近新建水电厂的安全，因此不同意为甲办理许可证。但是，水利局称甲可在原址进行碎石作业，所需要石头可以外购，但不能从河道中挖掘。在此时水利局主要负责人已经退居二线，虽然该负责人承认当时所做出的承诺，但水利局仍然不同意为其办理采砂许可证。甲因此提起了行政诉讼。显然，水利局应否做出延续行政许可决定就取决于其对信赖保护原则的理解，而法院是否会支持公民甲的诉讼请求也只能基于对信赖保护原则的理解，这就涉及到行政许可中信赖保护的适用。

　　二、对行政许可中信赖保护原则的理解

　　信赖保护原则是行政机关诚实守信的必然要求。信赖保护原则的基本含义是：行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。法律要求相对人对此予以信任和依赖。相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护。禁止行政机关以任何借口任意改变既有的行政决定甚至反复无常，即便是自我纠正错误，也要受到一定的限制。[1]我国《行政许可法》第八条以法律形式确立了行政许可信赖保护原则。该条法律规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”可见，我国《行政许可法》对行政相对人的信赖保护上采取了存续保护和财产保护两种方式[2]。存续保护是为了维持行政许可的法律状态，财产保护是为了改变行政许可的法律状态而对信赖行政相对人的补偿。显然，行政许可中信赖保护原则的目的是为了保护行政相对人的信赖利益而不改变原有行政许可法律状态。但是，这种“不改变”并不是绝对的。当公共利益和行政相对人的私人利益难以兼顾时，我国《行政许可法》还是坚持了“公益优先”的原则。

　　已生效的行政行为是行政许可中信赖保护原则的适用前提，没有已生效的行政行为的存在就没有信赖保护可言。同时，行政相对人必须已经基于对已生效的行政行为的信赖而采取了相应的行为，并且行政相对人的这种信赖应当是值得保护的，是“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立系可归责于人民之事由所致，信赖即非正常，而不值得保护”。[3]因此，行政许可中信赖保护原则适用的条件是具有信赖基础、具有信赖表现和信赖利益值得保护。

　　我国《行政许可法》第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”三种情形。“可以撤销”的情形主要包括行政机关违法作出准予行政许可决定。“应当予以撤销”的情形仅限于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”。“不予撤销”的情形是依照前述规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的。被许可人的合法权益因“可以撤销”情形受到损害的可依法得到赔偿，而“应当予以撤销”时被许可人取得的利益则不受保护。对于引例中的情形，我国《行政许可法》并未明确应当如何处理，但基于信赖保护原则，若采砂许可所依据的客观情况发生重大变化并出于公共利益的需要，行政机关是可以不予以延续许可的。这就需要从公共利益和客观情况的重大变化两个方面予以理解。

　　三、对行政许可中信赖保护原则中公共利益的理解

　　公共利益常见于我国法律、法规、规章和其他规范性文件中，也经常成为行政机关作出具体行政行为的一个理由，但对于究竟何种利益才是公共利益却是众说纷纭而难有定论。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确列举了五种公共利益的的情形，分别是国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护，防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要和由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。这是我国法律的一大进步，可以作为我们理解公共利益的一种参考。但是，这一规定毕竟针对的只是房屋征收与补偿，对于其他情形是否适用则难有定论，也难以在其他方面的司法实践中被作为法律依据而加以援引和适用。如果根据这一规定，显然引例中的情形可以视为公共利益的需要，但是否达到了不予以延续采砂许可的程度，则不能一概而论。

　　对行政许可中信赖保护原则中公共利益的理解，应从行政相对人的个人利益、公共利益和补偿标准的比较中予以把握。这就需要考虑我国行政法上的比例原则。

　　四、比例原则在信赖保护中的运用

　　比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。[4]比例原则作为行政法原则之一，对于依法行政和合理行政具有重要意义，它是“拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法学中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法中居于‘帝王条款’之地位，所以，吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条例’，当不为过。”[5]

　　比例原则要求不能为了公共利益而无条件的牺牲个人利益，更为重要的是要保护行政相对人的合法利益。如果行政相对人的个人利益远远高于公共利益，或者补偿标准远远高于公共利益，那么显然是不能因为公共利益的需要就改变行政许可的法律状态，反之，则可以考虑改变行政许可的法律状态。而且，补偿标准也必须考虑到比例原则，即信赖相对人的损失与补偿标准之间应达到一个合理的比例。引例中信赖相对人通过公开拍卖的方式2000余万元的价格取得河道的清淤清障权，仅仅采砂两年，行政机关就不再予以延续行政许可，显然行政相对人的损失是巨大的，此时的补偿标准显然是难以确定的，或者说是难以达成共识的。这时就必须考虑行政相对人的采砂行为对水电厂的影响到底有多大。如果行政相对人能够通过整改的方式减少或者消除对水电厂的影响，那么就应当延续许可。而且，水利局在作出不予以延续许可之前，也应当依法责令相对人改正。如果没有这一前提，那么就意味着行政相对人的行为影响并不大，或者说水利局并没有依法行政。如果水利局应当责令行政相对人改正而没有这样做，是否意味着程序违法呢？因此，不能孤立看待引例中的不予以延续采砂许可的行为。

　　五、结语

　　不能以公共利益为借口而无条件的牺牲行政相对人的利益，也不能为了保护行政相对人的利益而不顾公共利益。行政许可中的信赖保护原则要求行政机关在考虑公共利益时，必须与信赖相对人的个人利益进行比较，考虑行政法上的比例原则，从而依法保护信赖相对人的合法利益。

　　参考文献：

　　[1]张春生.中华人民共和国行政许可法释义.北京：法律出版社，2003。

　　[2]黄学贤.行政法中的信赖保护原则研究.法学，2002（5）。

　　[3]崔卓兰.新编行政法学.北京：科学出版社，2005：234。

　　[4]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社，1999：41。

　　[5]陈新民.行政法学总论.台北：三民书局，1995：64。

　　文/董丽玲 林岳

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