我国行政立法中的公众参与制度研究

　　【摘要】行政立法在我国的社会经济发展中起着越来越重要的作用，行政立法中的公众参与可以使得行政立法的正当性与民主性得到保障。而我国在行政立法中的公众参与制度还存在着许多缺陷，要从完善法律，设立奖惩机制，运用新技术段等方面对其进行改进。

　　【关键词】行政立法；公众参与；制度

　　党的十八大以来，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家总目标的确立使我国的法治事业迈入了新纪元，意味着怎么能制定出更多的“良法”变得尤为的重要和紧迫，而行政立法中的公众参与与此息息相关，如何建立行政立法过程中公众高效参与的制度成为题中应有之义。

　　一、行政立法产生的背景

　　行政权的扩张伴随着社会与经济的发展，传统的视国家为“守夜人”的理论逐渐式微，而“全能政府”的理论为世界各国现实中所实践。正统理论认为立法机关由公民选举产生，其立法行为代表着公民的意志。立法机关把公民赋予其的一部分立法权力让渡给行政机关使其具有制定相应法规和规章的权力，行政机关的行政立法权的正当性和民主性由此得到初步确认。由于与立法机关相比行政机关在浩瀚复杂的社会事务中可以更专业和更有效地解决出现的各种问题，导致其被立法机关“传送”的行政立法权触角遍及的社会生活各个方面，行政立法权的正当性和民主性受到侵蚀，有学者认为，政府委任立法成了汪洋大海，法律成为大海中的孤岛。[1]我国学界对行政立法的概念有广义与狭义的两种解释，广义的行政立法是指有权的国家机关依法制定、修改、废止有关行政管理方面的法律规范的活动；狭义的行政立法专指国家行政机关的立法，是指有权的国家行政机关制定、修改、废止行政管理方面的法律规范的活动。[2]本文范围内讨论的是狭义的行政立法。

　　二、行政立法中公众参与的价值

　　公众参与是指在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。[3]通过上述公众参与的概念可以知晓，行政立法中的公众参在修正当今行政立法的使命中起着不可替代的作用。主要体现在以下几点：首先、公众参与有利于提高行政立法的正当性和民主性。公众参与可以为行政立法者提供相应的公众价值偏好以及与待立规章背后的利益冲突的相关信息，改善了制定规章中存在的“信息不对称”状况，并且行政立法中公众参与对相关规章制定者也是一种监督，可以有效避免懒政、以权代法以及权力寻租等现象。其次、有利于公众对行政机关制定出来的规章更好的遵守，产生“规范的内化”。由于在相关规章制定程序中相关公众可以参与进来，进行自我利益诉求的表达，使最终公布的规章中包含着对相关公众利益的考量。即使规章中没有体现出对相关公众的利益的确认或者最终公布的规章正当性不足，但是公众亲身参与规章制定过程之中也促使其对制定程序的透明性与正当性信任感的产生，从而抵消掉规章本身的负面影响。再次、有利于培养公众的法律意识以及公众参与行政立法的能力。为了在行政立法过程中更好的表达自身利益诉求，参与前参与人必须达到相应的法律知识背景，这就倒逼参与者进行法律知识学习。

　　行政立法中的公众参与同时提供给了公众一个切身实地的机会，在其中使其参与能力得到经验上和沟通上的提升。

　　三、我国行政立法公众参与存在的问题

　　1、相关法律法规的缺位

　　我国全国范围内在行政立法方面有关保障公众参与的现行规定主要有《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，体现在《立法法》第58条：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：重要的行政法规送审稿，报经国务院同意，向社会公布，征求意见。《规章制定程序条例》第15条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位可以举行听证会。纵观以上条文，其中的“重要的”、“切身利益”、“重大分歧”等词汇存在着标准的模糊；“可以”、“应该”等柔性词汇大量存在；没有对公众的行政立法动议权的规定；行政立法中公众参与后反馈与救济方面的机制在法律法规缺乏体现；对行政立法公众参与主体以及参与的广度与深度规定的不够具体。这些都导致行政机关在行政立法过程中的自由裁量权过大，所立之法的可执行性削弱，公众有限参与不足，从而导致行政立法的民主性和正当性的缺失。

　　2、行政机关以人为本意识淡薄与公众参与积极性不高

　　在我国，“官本位”的传统思想如今的影响一直存在着，这暗中扩大公权力机关与公众之间权利义务的不平等，不仅体现在相关立法中行政机关的主导地位，也体现在行政机关可能会出于各种原因滥用自由裁量权对公众参与行政立法过程中所提交的相关意见视而不见，公众参与变成了走过场，甚至还会出现以权谋私等现象的产生。公众对于行政立法的参与热度不高主要的主要原因一是保障行政立法公众参与的法律法规的缺位和行政机关的不作为导致公众对公权力机关的不信任。二是参与行政立法过程对己产生大量的成本，比如，查看搜集相关的法条和信息，制作参与报告所耗费的大量时间成本；负担去参与行政立法过程中所产生的不小经济成本；还会存在一些风险成本。这些成本在实践中大于参与行政立法后权利在程序上得到保障和相关利益得到诉求所带来的收益，同时也存在其他利益相关人“搭顺风车”现象。

　　四、行政立法中公众参与的完善

　　1、戴雪指出：“哪里有不受限制的自由裁量权，哪里就有专横，无论是在共和制还是在君主制，政府一方的自由裁量权必然意味着公民一方法律自由无法得到保障。”[4]要改变《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律和法规相关条文模糊不清的情况，把类似“重要的”、“切身利益”、“重大分歧”等词汇的标准进行具体化的界定。还要将“可以”、“应该”等柔性词汇变成譬如“必须”“不可或缺”等刚性词汇。从而规范和制约行政立法过程中的自由裁量权。

　　2、确立在立项、起草、审查、实施环节相关的公众动议权。动议权本质上是公众有对行政立法的各个环节提供意见和建议的权利。在立项等环节通过完善相关法律保证公众的知悉权，规定如果没有针对面向普通公众公告必要信息，那么最后公布之法就会因为在程序上的瑕疵而效力欠缺。增加公众参与与专家咨相结合的方式，把公众提交的意见归类与存档，并在每个行政立法阶段后进行及时分析并发布报告，以供公众监督，同时也有助于建立公众参与反馈机制。

　　3、运用电子化的手段，建立相关的门户网站，设计与完善相应的软件系统，方便公众在网上参与行政立法，比如，通俗语言检索系统的设计与应用可以使法律知识相对匮乏的大众能够更好的参与到行政立法当中。确立网上参与行政立法的公众的个人信息登录，如此可以确保公众所提交信息的有效性，避免行政立法受制于某些大的利益集团。通过建立提交意见格式的标准化来规范公众参与的形式，也有助于行政立法机关有效筛选出有用信息。同时加强微博、微信等新媒体公众参与机制的建立有利于提高参与行政立法的便利性和普及度。

　　4、要建立问责机制与奖励机制，把行政立法的公众有效参与纳入到官员政绩考核机制当中，对于没有按照相关法律法规对公众参与进行保障的要进行问责。为了鼓励公众参与，如果参与者的建议被采纳，那么可以对其进行相关物质和精神的奖励。国家还要要促进社会团体的健康发展，从而有利于公众参与的更好发挥，并且也降低单个行政立法公众参与的成本，同时也提高他们的参与行政立法的能力。

　　五、结语

　　行政立法公众参与的过程是一种以人为本的规章制定过程，是公众增加对公权力机关信任感的过程，同时还是增加行政立法无论从过程还是结果上正当性和民主性的过程。我们不仅要完善相关的立法，还要从鼓励惩罚、舆论宣传等机制的建立着手，有效运用高新技术等手段，以使我国行政立法中的公众参与在当今“行政国”的大时代下为实现“中国梦”做出不可替代的贡献！

　　参考文献：

　　[1]傅国云：《论行政委任立法及其监控模式——宪政与行政权的冲突与融合》，载胡建淼主编：《宪法学十论》，法律出版社1999年版，第176页。

　　[2]张建飞，古力现代行政法原理[M].杭州：杭州大学出版社，1999：138.

　　[3]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008：2.

　　[4]A·V·DICEY，lntroduction to the Study of the Consititution，1959，P.188

　　文/王旭