加强立法保护权益 发挥政府雇员制作用

　　【摘要】政府雇员制是我国加入WTO后，政府为应对日益复杂的国际国内环境，改革落后于信息化社会的传统公务员制度而新兴的人事管理体制度。这一制度在我国大部分地区推行，并取得了很高成效，特别是近年来，由于受编制约束，政府雇员已经不再是公务员的补充，甚至成为政府部门承担工作任务的主力军，为政府向服务型、现代型转型做出了突出的贡献，但是由于当下相关行政人事制度的不完善，特别是该项制度缺乏法律依据，政府雇员的各项权益得不到全面保护，既不利于政府雇员自身的提升，更不利于整项制度的发展。

　　【关键词】政府雇员制；政府雇员；立法；权益保障；劳动合同法

　　一、政府雇员制概述

　　1、定义及特征

　　1.1 政府雇员制

　　政府雇员制发轫于西方，是指政府以契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。虽然都为公职人员，但政府雇员的任用和管理不同于我国公务员管理制度，不归属于人事部门管理，而是以劳动合同为主要手段，确立劳动关系，并确立政府作为用人方和政府官员志坚的权利义务关系，其主要目的是通过政府购买劳动，来提高行政办公效率、更好的为人民服务。

　　政府雇员包含广义和狭义两层含义，具体为：一是广义的政府雇员，包括多类身份人员，主要有：聘用制公务员、具有专业技术的合同制工作人员、工勤类人员、甚至公益性岗位、社区工作者及其他临时用工人员，即凡是不占政府行政编制或者说不是行政编公务员或者事业编工作人员的合同契约形式对权力义务进行义务的政府工作人员都可称为政府雇员。二是狭义的政府雇员，主要指政府部门根据既定时期内，全局性工作的特殊性需要，通过特定方式，从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、及其他高新技术等方面的专门人才。

　　本文中笔者将定义限定于狭义政府雇员，以该群体为基础，对政府雇员制度的发展进行讨论研究。

　　1.2 制度特征

　　作为一项新兴人事管理制度，政府雇员制的主要特征在于以下两点：

　　第一，与公务员具有区别。主要区别在于：一是适用的法律规范不同。2006年以前，我国公务员主要受《公务员暂行条例》管理，2006年之后主要受《中华人民共和国公务员法》约束，但是政府雇员制则不同于上述规定，完全是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，属于《劳动合同法》管理范围。二是用人方式不一样。理论上，公务员制度一般是终身的；而政府雇员制存在不稳定性，其用人模式更趋于市场化的。三是管理模式不同。公务员不侧重绩效，而雇员则完全按照合同进行管理，更侧重考核与绩效管理。四是薪酬待遇不一样。公务员是刚性、固定的薪酬体系，但属于“死工资”。政府雇员制则是按岗定薪，与企业实行的工资体系高度相似，多数不享受政府绩效、车改等各类补贴，同时参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。

　　第二，“高新”与按照公务员管理模式相结合。当下，政府雇员的工资主要有“高新”和“参考公务员管理”两种模式相结合。其中“高薪”是从2002年政府雇员制度试行以来，各地政府为吸引政府高端专业人才，突破人才平静而采取的方式，该手段发挥了较大的作用。但由于需节省支撑高薪财政经费，当前各政府部门在招录雇员时多抓住应聘者者图就业稳定的心理，对政府雇员采取按照公务员管理的模式，即除在人事晋升和保险缴纳上区别与行政编公务员，其他管理、待遇都与公务员趋于相同，特别是工资待遇方面，政府雇员与公务员保持相同水平。

　　2、制度推行的意义

　　第一，政府雇员制度弥补了政府部门高端人才短板。政府雇员制在国已经普遍推行很久。随着信息技术在政务服务管理中不断推广，许多国家和地区的缘由公务员还未掌握相关技术，难以胜任该项工作，相应专业领域人次欠缺问题凸显，形成了政府人才短板，由此需要引进专门的信息技术人才。与此同时在金融、医疗、法律、规划、建设、外贸、招商等领域，也存在相似的情况。我国人才资源结构性矛盾比较突出，特别是在政府机关、国际金融、信息技术、国际贸易、高新技术等领域，高端人才严重短缺，而且政府机关战略意义重大，省级以上机关工作多偏向于政策的制定、市级机关侧重于上传下达，而县区级则更侧重于落实与服务，所以人才素质的提高、特别是高端人才的收纳与吸取，对于政府机关的转型、发展与部门职责的落实至关重要，那么，引进高端人才势在必行。

　　第二，政府雇员制是提升政府公共服务能力与服务效率的有效途径。由于政府雇员不属于公务员序列，不占用行政编制，在人事体系上他它压缩了公务员规模，符合节约精神，有助加快推进服务型政府的建立。更重要的是，政府雇员这个群体，由于本身具备较高素质，思想不受政府固有思维的束缚，能够形成很高的“鲶鱼效应”，激发同岗位公务员工作热情，激励公务员的发展进步，这在一定程度上也冲击了官本位意识，淡化了行政色彩，更有利于去四风，政府雇员本身的行文更符合公务员本应具有的本色准则。因此，政府雇员制度促进了政府人员行政能力与公共服务能力的提高，提升了政府机构工作效率，是中国“服务型政府”转型的催化剂。

　　第三，政府雇员制的实施，是加快对中国政府人力资源管理模式改革的必然要求。当下很多前进中的地区政府，都倡导用企业的管理思维来进行工作，在办事效率上要求不拖沓，在人事管理上倡导有进有出，能够兼顾股评与效率，而政府雇员制度本身是依靠合同签订的契约式人员管理模式，这就是对传统的政府人事制度模式的突破，在政府内引入了多元化的公共人事管理模式。政府雇员制度的推行，不断改革了传统人事制度的弊端，丰富了人员管理模式，使得政府人力资源的制度建设更为完善。

　　3、相关群体发展情况

　　3.1 政府雇员的群体正在不断扩大

　　由于政府行政编制控制越来越严格，各地越来越多的政府部门选择采用招录政府雇员的形式来弥补部门内部的用工不足。以沈阳市为例，各级公安机关连续多年公开招聘辅警，作为警力补充，招考公考表述“主要从事非执法岗位的辅助工作”，但实际工作中辅警除了没有执法权限，很多警务工作均有辅警承担。

　　3.2 作用越发突出

　　随着政府雇员综合素质和业务技能的不断提升其工作能力也得到了肯定，许多部门愿意将更为重要的工作交予雇员来处理。特别是，一些地区对政府雇员采取了参考公务员或事业编工作人员的管理模式，许多优秀的政府雇员已经成为了科室负责人，成为部门的中层管理人员，承担起更多、更重的政务责任，发挥了更重要的作用。

　　3.3 权益性保障不健全

　　由于政府雇员制度具有较强的契约性，因此其受《劳动合同法》约束，但在实际操作中，该法的许多规定难以得到落实，表现最突出的方面在加班问题上。因为公务员不受《劳工合同法》保护，政府不会对其加班进行补偿，所以政府部门习惯这种加班处理方式，并将该惯性应用于政府雇员身上，这使得雇员的合法权益受到损害。

　　3.4 晋升受到限制

　　虽然部分政府雇员的待遇和管理方式同公务员保持基本一致，但在晋升上还是受到极大限制。一般基层政府雇员在领导职务上最高可达到科长，无缘正副处级，待遇可享受调研员级别，但人数极少。

　　3.5 工作满意度不高

　　由于身份限制、环境压力及工作繁重等原因，政府雇员的工作满意度不高。由于没有同意的法律条文作为约束，政府雇员多存在“二等公民”的心理，这种感觉也来源于法律没有提供雇员的合理薪酬规定和科学职业发展、晋升制度，由此导致了广大政府雇员在自身的社会地位、经济收入、荣誉获得以及职业发展上均与在职公务员有较大差距，因此政府雇员的工作满意度较低。

　　二、相关立法情况

　　当前，我国对政府雇员制度进行约束的法律文件主要为各地区的管理条例和实施方案等，例如《杭州市政府雇员管理试行办法管理办法和实施方案》、《成都市锦江区政府雇员管理办法（试行）》、《扬州市政府雇员管理试行办法》等文件，在全国高度上，没有出台一部统一的、专门性的、具有更高层次约束力法律，在一定程度上，法律的空白，使治理当前政府雇员制度存在的问题解决起来无法可依。

　　三、改进措施

　　政府雇员制的建设及关于政府雇员自身的成长与发展，更关乎于政府转型、政治成熟与社会进步，而推进政府雇员制发展的最主要措施据实加强立法确保制度的落实。

　　首先要坚持科学立法，不端完善相关法律、法规。法律工作者要以各个地区政府雇员制发展情况和实际问题为依据，加强理论研究，结合外部先进经验，出台统一的管理办法，指导全国政府雇员管理工作。

　　其次要“奉公守法”，政府部门要摒弃目前存在的，轻视《劳动合同法》的现象，按按照各自所属法律对公务员和政府雇员实行分类管理，从遵守《政府雇员发》出发，打造法制性政府的形象，切实保障政府雇员的利益。

　　最后要提供体制空间，政府部门要进一步明确政府雇员身份，特别是要借鉴西方国家经验，引入终身雇员制，提供一个稳定的工作岗位，并逐步将其与公务员统一起来，辩证地看待二者间关系，消灭彼此间差距，并给政府雇员提供更多晋升的机会，这样既有利于政府雇员的个人成长，也有利于增强对人才的吸引力。

　　文/罗永佳

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……