运用法治促进新型城镇化建设

　　摘要：新型城镇化被视为未来中国长期增长和长期发展的主旋律和战略抓手，在其高歌猛进的同时，也面临着无法消弭的制度困惑。破解城镇化难题，需要把城镇化纳入法治轨道，从理念和制度两个层面运用法治思维和法治方式来确保新型城镇化建设积极、稳妥、有序推进。

　　关键词：法治思维 法治方式 新型城镇化

　　十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定，法治作为国家治理的基本方略被提升到前所未有的高度。另一方面，新型城镇化被视为未来中国长期增长和长期发展的主旋律和战略抓手，从十六大“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”，到十七大“积极稳妥地推进城镇化”，再到十八大“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，国家对于城镇化的战略定位愈来愈高。然而，“顶层设计的高歌猛进却无法消弭基层实践的制度困惑：土地制度改革与农民权益保障的矛盾依然尖锐、户籍制度改革面临重重阻力、公共服务并轨与城乡同权路漫漫其修远、城镇化与环境承载力之间的张力日益膨胀......”。城镇化进程面临的诸多难题虽然通常被视作经济或行政管理问题，但其背后，法治实际上扮演着目标指引与路径保障的双重角色。把城镇化纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式推进新型城镇化建设，既是全面推进依法治国的必然要求，也是破解城镇化困局、保障城镇化各项改革顺利进行的关键所在。

　　一、树立法治理念，用法治思维指导新型城镇化建设

　　1.坚持人性尊严发展理念

　　新型城镇化是政府践行宪法尊重和保障人权规定的有力举措。作为一项通行于世界各国的文明理念，国际社会普遍将人性尊严视为宪法秩序中的最高价值，是所有法律的最高目的价值规范。美国法学家德沃金曾这样表述：“因为我们很珍视尊严，因此我们更强调自由的重要，于是我们将良心权置于自由的最核心，所以倘若政府否定了这个权利，无论这个政府在其他比较没那么重要的事情上赋予了我们多大的自由选择空间，它仍然是个极权政府”。 作为新型城镇化建设主导者，政府能否坚守人性尊严理念并依法行政事关本轮城镇化建设的成败。

　　新型城镇化是以人为本、公平正义的城镇化。人性尊严是新型城镇化以人为本核心观的理论基石，新型城镇化的出发点、落脚点以及最高目的就是人性尊严。在推进城镇化的过程中，要认真依照“国家尊重和保障人权”的宪法原则，树立尊重人性尊严的新型城镇化发展理念，全面破除将城镇化当做经营土地城市的陈旧观念，通过构建以人性尊严为价值基础的法治秩序，推动形成全面完善的新型城镇化建设法制体系，致力于提升社会公共服务质量，最大程度杜绝新型城镇化推进过程中侵犯社会主体合法权益、社会公平正义缺失、国家政策异化现象的发生。

　　2.坚持依法改革创新

　　改革创新是经济社会发展的根本动力，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。长期以来，各地推行的城镇化改革创新，在诸多方面走的是一条违法式改革创新的路子。随着依法治国方略的提出和实施，违法式改革与建设法治国家、法治政府、法治社会的内在矛盾冲突日益突出，违法式改革的社会后遗症愈来愈严重，应当及时转变改革方式，走立法式改革之路。

　　违法式改革就是在先不修改现行法律制度的情况下，以解放思想和大胆创新为名，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，开创发展的新路，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程序，修改废除旧法律，将违法式改革的创新经验上升为新的法律制度。立法式改革就是先提出改革动议，并就改革议题进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，在改革法案依照法定程序通过后，再依法进行改革。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法”。立法式改革是“先变法，再改革”。

　　在城镇化进程中，各种违法式改革和创新现象举不胜举。例如，在农村集体建设用地入市上，现行土地管理法禁止农村建设用地入市，而东部一些发达省份，早在上世纪80年代就出现了农村集体建设用地自发进入市场的现象。至于近年来各地在城市化进程中掀起的撤村并居、强迫农民上楼等“违法式改革”，不但损害了法律的尊严，而且极大损害了农民群众的切身利益。

　　违法式改革还造成了中国式的选择性执法，即对有的违法实践树立为改革典型，对有的违法实践进行严厉打击，对有的违法实践则听之任之。城镇化进程中所呈现的诸多混乱现象和无序化，对转变改革方式提出了现实的紧迫要求。

　　在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。经过三十多年的改革，我国已经到了一个必须转变改革方式的新时期。十八届四中全会决定指出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”从而明确了将改革创新纳入法治的框架之中，走依法改革创新之路，实现从违法式改革向立法式改革的重大转变。

　　二、加强制度供给，用法治方式推进新型城镇化建设

　　城镇化建设与现行土地、户籍、社会保障等法律保障因素存在着制度性的紧张关系。主要表现为：

　　土地物权制度。土地物权制度的合法性和合理性攸关新型城镇化成败。我国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家通过征收将集体土地征为国有，所有权主体由集体转换为国有，再由国家向土地的使用者划拨或出让获得土地收益。城市和农村土地公有制结构不同，造成土地确权、流转、监管、收益的不同。更为严重的则是基于公共利益高度不确定性，土地物权权能的空心化、权能主体的虚置化、流转途径的恒定化，对农民合法权益维护构成挑战。

　　户籍管制制度。伴随30多年的高速增长，我国城镇化水平已经突破50％。然而从全国统计情况来看，具有本地城市户籍的城镇化水平只有35％，其差距是由长期居住在城市却没有城市户籍的流动人口所导致。这种不完全城镇化造成了日益严重的经济社会问题，不符合社会公平正义。新型城镇化建设成效的衡量标准是 “人”，而并非“城”，基于户籍制度造成的歧视有悖科学发展观的发展目标。尽管各地先后在户籍管理领域推行改革，但由于户籍牵涉政府财政支出、社会保障水平、城市综合治理等因素，现有改革从整体上仍未突破城市与农村二元户籍管理，而这也正成为新型城镇化建设推进的制度壁垒。

　　社会保障制度。新型城镇化对现行的社会保障制度提出挑战。从宿迁来看，随着社会保障能力的不断提高，我市已初步实现了“老有所养、病有所医、百姓安居乐业”的目标，但社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，还存在一些体制性、制度性的问题亟待解决。一是社会保障发展水平不够平衡。城乡之间、不同区域之间、不同社会群体之间社会保险待遇水平差距较大。农村地区保障水平较为滞后，一些基本保障制度覆盖面还比较窄。不同群体之间和群体内部待遇相差较大，有的成为影响社会稳定的因素。二是社会保障项目衔接有待加强。随着城镇化的推进，加强城乡相关制度整合、衔接的要求日趋紧迫，难度不断加大。

　　新型城镇化建设是一个综合系统的巨大工程，需要在市场化和法治化的前提下稳妥推进。政府作为城镇化建设的主导者、引导者和推动者，应在新型城镇化演进过程中履行好引导和规制的角色，依循法治政府的要求，在严格遵照法定程序的前提下，依法使用各类规制工具，从而全面破解并超越传统城镇化发展困局。

　　1.依法规范土地权益。工业化进程的推进、城镇规模的扩张，需要为之提供必要的土地作为空间载体。伴随我国工业化、城镇化进程的不断加快，今后相当长一段时间内围绕土地资源利用与保障的矛盾将会更加突出。根据国家统计局的数据，2014年我国城镇化率达到54.77%，若要达到80％的城镇化率目标，则意味着从还有近3.36亿的农村人口要进城。而在此过程中因土地制度引发的维权案例则向新型城镇化建设提出了严峻挑战。中国社会科学院发布的2014年《社会蓝皮书》为此指出，近年来每年因征地拆迁引发的群体性事件占所有纠纷的50％左右。因此，必须从法治政府高度关注土地资源供应、土地资源利用、土地资源权益保障等问题。

　　一是依法严防农民土地权益受损。新型城镇化建设要破除通过征地和卖地增加财政收入的落后发展观念，坚持科学发展观，依法监督检查大拆大建过程中侵犯农民土地合法权益行为。认真做好集体土地确权工作，从所有权和用益物权两方面保障农民物权和征收权益。建立科学合理的征地和拆迁补偿标准，在坚持同地同价原则上合理确定补偿标准。探索建立土地级差收益反哺机制，将土地收益中的资金以一定比例向被征地农民社会保障领域倾斜。在向被征地农民发放一次性补偿款的同时，及时将失地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。建立健全征地拆迁领域法律救济机制，建立公检法和信访机关信息交流共享机制，进一步拓宽群众法律诉求渠道，从而降低社会维稳成本。

　　二是依法控制农地非农化规模。严格按照国土管理法律的要求，严控耕地资源使用规模和面积。通过推行农业科技知识产权战略，依法保护现代农业生产技术专利，依赖“科技+法律”的模式拓展提升现有耕地资源保护空间，有效缓解新型城镇化建设和耕地保护的冲突。

　　三是依法构建土地管理体系。要进一步加快土地管理法修正案工作，迅速开展《农村集体土地征收补偿条例》的制定调研，填补农村土地改革立法空白，为新型城镇化建设提供法律依据。

　　2.依法破除户籍管制。户籍制度是政府职能部门对所辖人口的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行管理的法律制度。长期以来，在计划经济体制下，户籍制度不仅造成了城乡二元结构，同时还对社会分层、城市等级造成了直接影响。推进新型城镇化，应彻底破除户籍管制，还原户籍的地理标识和信息记录功能。

　　首先，要在宪法中明确公民有居住和迁徙的自由，把居住和迁徙自由作为公民的一项基本人权，从宪法高度保障劳动力要素自由流动，从而破解户籍制度给新型城镇化建设带来的制度壁垒。

　　其次，要改变户籍与身份、福利挂钩的做法。要破除将户籍作为社会资源分配的依据，实行全国统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。

　　最后，政府应进一步增大公共服务的投入，扩大公共服务的范围，改善公共服务的质量，切实承担起提供社会公共产品的义务，并确保群众实现普惠共享，不能因户籍身份的不同而区别对待。

　　3.依法统一城乡社会保障制度。改变长期形成的城乡二元社会保障结构，需要在法律制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来谋划，通过住房、养老、医疗、就业等方面的配套改革，逐步消灭城乡社会保障之间的基本差别。结合宿迁实际，当前可从以下几点着手：

　　修订廉租房管理办法和经济适用房管理办法。明确对于在城镇稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇，比照城镇居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。对于购买城镇经济适用房的农民工，降低其首付款比例，延长还款期限，给予契税优惠。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。明确公积金制度覆盖到城镇中有固定工作的农民工群体。

　　制定城乡社保体系对接具体办法。在养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨上求突破。一是建立城乡一体的社会养老保障制度。将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力、在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民纳入城镇企业职工基本养老保险制度。推进农村养老保险向城镇养老保险体系转移，将原参加农村养老保险的农村居民逐步纳入城镇养老保险。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇，努力实现城乡社会养老保障制度的一元化。二是建立城乡统一的社会基本医疗保险制度。统一城镇职工基本医疗保险制度，实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度在城乡的统一。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，加快完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。三是建立城乡一体的社会救助体系。不断完善城乡最低生活保障政策，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制。加快统一城乡低保标准。完善社会医疗救助办法，提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。

　　制定进城务工人员权益保护办法。明确要把促进农村劳动力向城镇有序转移、保障进城务工人员的合法权益，纳入经济和社会发展总体规划，建立城乡一体的人力资源市场和就业管理制度，明确农民工基本生活条件、岗前培训、再就业资助等具体规定。

　　文/谭文涛