多党合作制度建设

　　推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，必然要求完善改革中国共产党领导下的多党合作制度。应明确内核目标，从政治发展战略高度把握多党合作制度；创新体制设计，从制度和文化构建层面提升多党合作制度；提高制度效能，从科学执政科学参政方面发展多党合作制度。

　　党的十八届三中全会提出，“推进协商民主广泛多层制度化发展，……构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国特色社会主义制度的重要方面，其形成和发展是中国近现代历史演进和政治发展的必然结果，“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国特色社会主义民主制度的重要方面，通过实践创新与制度调适，使之运行得稳定有序、效能得以充分释放，不仅直接关系到当下中国的社会协调和稳定发展，而且关系到协商民主广泛多层制度化建设的水平，关系到中国长远的民主和进步。

　　一、明确内核目标，从政治发展战略高度把握多党合作制度

　　中共十八大理论创新最突出的亮点和贡献，就是把科学发展观确立为党的指导思想，确立为中国长期发展的理论基础。胡锦涛指出，科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。他强调，政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。因此，从政治发展战略高度巩固和健全中国共产党领导下的多党合作制度，应当成为政治体制改革的重要基础和内容。

　　政治发展指不发达政治系统向发达政治系统变迁过程，21世纪中国政治发展的基本目标应当包括政治民主、政治廉洁、政治稳定、政治效率。政治民主是社会主义的本质属性，也是改革开放以来发展的主要成就之一，但我国政治民主和现代化进程一样，起点不高，空间很大，在整合社会群体和利益方面还有很大的局限性。从政治理论创新、广泛民主参与、社会管理民主化等方面看多党合作潜力巨大。政治廉洁指公共权力规范、公正、健康运作，服务于大众利益。社会主义政权是建立在立党为公、执政为民基础上的，这是中共领导力、民主党派参政力合法性所在。胡锦涛在十八大强调，要建立健全权力运行制约和监督体系。要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。由此来看，民主党派参与政权、协商决策、民主监督，无疑为提高政治廉洁提供了最便捷的渠道。政治稳定指政治系统的连续性权威性，社会结构和运行的有序性法治性。对处于全面建设小康社会关键时期的中国，政治稳定极为重要。现代化时期是政治最不稳定时期，亨廷顿曾经指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”建立一个强有力的政治体制和政党制度，才有能力通过体制本身消解腐败、扩大新的政治参与，提高社会的民主性、有序性。政治效率指政治系统运行中所耗费成本与政治管理所实现的收益的比率。提高政治效率的路径在于合理配置权力结构、实现民主科学决策、建立及时纠错机制，特别是加强对公权力的制约和监督，这是提高政治效率的核心，也是中国政改的难点之一，为此十八大报告作出“推进权力公开化、规范化”的详细部署。

　　我国新时期的改革实践昭示，要顺利推进社会主义全面改革，必须遵循经济决定政治、政治反作用于经济的发展规律；在发展民主过程中应当注意维护稳定。一般地说，高度发展的社会主义民主最终有利于社会稳定。但是，民主作为政治上层建筑，它总是涉及一些敏感的问题。如果在推进民主的过程中操作不慎，就有可能影响社会稳定。这是因为：一是新旧政治体制转换时期的矛盾容易引发不稳定因素；二是政治参与过当容易引发不稳定因素。政治民主化的一个重要标志就是政治参与的扩大，而政治参与不适当也会引发不稳定因素。社会主义现代化是一场极其广泛的社会动员过程，它把亿万人民群众引导到这场深刻的社会变革中来。在这场变革中，社会成员有着自己不同的利益要求，但是，人们的利益要求不可能都得到实现，于是就产生了社会挫折感，形成人们的政治参与要求。在我国社会主义民主政治制度还没有高度发展，政治组织系统和政治沟通渠道还不可能十分完善情况下，不良的政治要求就容易引发政治动乱。

　　我国多党合作制度具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和构建和谐的独特功能作用，能够以中国特色社会主义理论体系增进共识，以社会主义核心价值体系深化认同，最大限度地实现意识形态的一元主导；能够调动一切积极因素，整合社会力量、减少社会内耗，广泛调动、组织和优化各种政治资源；能够及时了解和反映各方诉求，拓宽利益表达渠道，吸纳合理利益需求，有效协调不同群体、不同阶层的利益关系。多党合作制度作为体制内的建设性力量，既提供了民主发展的巨大空间，又可贡献于民主的有序性可控性，为未来中国政治发展提供了重要的制度支撑和改革依托。

　　二、创新体制设计，从制度和文化构建层面提升多党合作制度

　　多党合作制度是中国特色的社会主义政党制度，共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，奠定了和谐政党关系的制度格局。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，共同构成了中国特色政治制度体系，为建设中国特色社会主义事业提供了重要的制度支撑。但毋庸讳言的是，多党合作制度在政治体制改革和政治民主发展中的功能，在实践中并没有引起足够的关注和自觉。一方面，由于这项制度建国以来多次遭到破坏，导致多党合作制度在理念、体制、功能上的恢复力度深度不够，另一方面，一些地方对这项制度重视程度、落实力度层层递减，出现“上热中温下凉”情况，一些执政党干部对民主党派、政协工作存在“不了解、不重视、不会做”现象。改变这些状况，必须从政治体制改革和制度文化建设的高度多层面提升多党合作和政治协商制度。

　　中共十八大后，中国改革攻坚的关键领域将转移到社会政治领域，而社会政治领域的改革不能再依靠传统政治手段以及人治的权威力量，而要依靠现代国家治理手段以及宪治的权威力量，不能再依靠经验主义的“摸石头过河”，而要依靠科学化理性化的“顶层设计”。中央党校王长江教授就提出，制度建设理应优先，改革要有通盘设计，并建议搞一个超脱于既得利益和部门利益之上的专家咨询机构，专门做国家制度建设方面的工作，设计多种方案供决策者选择。

　　从深化和拓展中国共产党领导下的多党合作制度高度，创新体制设计，需要从制度和文化构建层面予以设计提升。

　　首先，应从宪政高度对多党合作制度作出更充分的法律规定。多党合作制度1993年写入宪法是中国政治史上的里程碑事件，但《宪法》仅有“中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度将长期存在和发展”、“政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”这样的规定是不足的，应在此基础上，增加对多党合作制度和政治协商制度的性质、地位、历史、现实、体制、价值等的具体阐述和规定，并把改革开放以来多党合作制度和政治协商制度的重大理论和实践创新成果吸收到宪法中。其次，在制度规范上提升多党合作制度和政治协商制度法制化水平。目前多党合作制度和政治协商制度的运行主要依据中共中央两个决定（1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度的意见》，2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度的意见》），以及《中国人民政治协商会议章程》，应研究梳理执政党、参政党运行和建设的理论实践，结合不断推进的政治体制、行政体制、社会管理改革，广泛探索多党合作与政治协商的具体作用渠道，以提高多党合作制度和政治协商制度制度化法制化水平。再次，在制度设计和改革中须注重政党政治的现代化，以及我国传统制度文化的再造。如在政党理念上强调人民民主的本质，制度文化上注重协商和选举的结合，制度发展上突出民主与权利的趋势，制度规则上要求程序化操作性，而在制度关键点关节点上体现中国共产党的核心地位和领导作用等，推动政党文化的现代化。

　　三、提高制度效能，从科学执政科学参政方面发展多党合作制度

　　共产党领导下的多党合作制度符合我国历史和国情，具有无可取代的独特优势，但作为政治文明进程中的崭新体制，发展不足也是显然的，如在政权中合作的力度、政治协商的程序化、民主监督的时效性、执政党参政党自身建设等都有着极大的检讨改进空间。

　　实现科学执政参政，应当在政治层面强化多党合作。政治合作是多党合作和政治协商制度的中心内容，也是设计这一制度的初衷。毛泽东指出：“要有两个万岁，一个是共产党万岁，一个是民主党万岁。”周恩来指出，“一个党，就是一个鼻孔出气，呼吸就不舒适，会使思想僵化、社会发展停滞起来。”多党政治合作的基本准则是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，保持宽松稳定、团结和谐的政治环境。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。提升多党合作制度效能，既要靠中国共产党的领导带动，也要靠各民主党派、无党派人士的协力推动。首先中国共产党的领导作为多党合作制度最为重要的准则，在任何时候、任何情况下都不容动摇。各民主党派要更加自觉地抵制西方政治制度和政党制度的渗透影响，与中国共产党风雨同舟、荣辱与共。同时要与执政党一起统筹协调，优化制度设计，发挥制度结构的整体功能。

　　实现科学执政参政，应当完善在政权机构中的合作机制，深化“一参加三参与”（参加政权，参与大政方针和重要人事任免协商，参与国家事务管理，参与政策法律制定执行）的制度。目前在政权机构中的合作机制存在的不足表现为：参政党人士在权力机构中整体功能发挥欠缺；参政党成员在政府、司法、检察机关中任要职偏少等。建议是：更多地协商推荐民主党派人士为人大代表候选人、拟任政府部门要职，并适当引入竞争和筛选机制；扩大民主党派人士任职人数、范围、层级；人大会议期间以地区代表团为主的基础上，特定范围地开展党派提案议政等活动。

　　实现科学执政参政，应当完善在政协机构中的合作机制，政协是一种强化了的政党对话、合作制度，是多党合作的重要内容。目前存在的主要不足表现在随意性过大和时效性不强。建议是：一要实现程序化，把政协纳入各级民主决策程序，除特殊议题外，不协商不决策，凡未经协商的议题，人大和政府有权拒绝审议。二要提高实效性，选好议题，充分酝酿、调查、提案，防止走过场走形式，协商、处理、落实结果要有明确刚性要求，并建立责任制追究制。

　　实现科学执政参政，应当完善民主监督机制。与民主协商相比，民主监督较难展开，原因一是执政党的有些干部缺乏民主意识，也由于民主监督不具有法律约束力而不予重视，使监督提案失去实效，二是监督者素质能力不及，或因监督没有实效而持冷淡态度，三是监督形式过于单调和缺乏声势，不痛不痒，缺乏社会影响力和关注度。完善民主监督机制建议是：一要强化民主和监督意识，开展广泛的宣传教育，使执政党干部正确认识权力、正确认识多党合作及其民主监督的价值；二要以制度化为保证，与人大、政协制度结合，形成一套互为约束的程序和制度，政协章程规定：“政协可以向人大及其常委会提出重要议案，人大通过后责成政府办理。”是具有法律约束力的，民主党派应当作为民主监督的制度渠道充分加以运用。三是倡导和谐宽松的政治文化特别要否定传统的封建主义政治文化，它以自然经济和专制政治为特征，由此形成宗法型、臣民型文化心理，与多党合作制度所要求的民主、法治、宽松、和谐政治文化氛围背道而驰。改善政治文化氛围，应当倡导：坚持参与取向，保障多数原则；坚持法治取向，保障程序原则；坚持宽容取向，保障尊重少数原则，以此建设宽容、合作、互谅、妥协、合作、共赢、非对抗的政治文化氛围，有利于多党合作的长期发展。

　　计会云(作者单位：中共十堰市委党校)

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