预算绩效考评对地方政府管理的启示

　　该文以绩效预算理论为出发点，进一步分析逐步建立一套适合我国国情的预算绩效评价体系，已成为我国当前预算管理改革中所面临的一项重要任务，其也会对我国地方政府管理产生深远影响。

　　政府公共财政预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体，其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到世界各国各级政府的重视。与此同时，预算管理理论研究也伴随着预算实践的发展而出现日益繁荣的局面。然而，我国地方政府预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。近年来，许多机构和学者都对政府预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的研究。但从理论角度出发，仍未系统地从预算绩效管理制度的实施背景角度进行系统研究与考察。因此，分析和借鉴西方发达国家的有益经验和做法，逐步建立一套适合我国国情的预算绩效评价体系，已成为我国当前预算管理改革中所面临的一项重要任务。

　　文献综述

　　目前理论界就绩效预算改革性质的讨论主要集中在两种观点：一种观点是技术论。认为绩效预算改革是一场预算编制方式的变革，把绩效预算看成工具；可以理解为在预算中引入绩效评价，强调预算的绩效性，也就是本文讨论的核心--预算绩效考评，在预算编制中引入绩效评价可以促进预算编制技术的创新，促进我国公共预算的支出效率。世界银行专家沙利文认为“绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量，以业绩评估为核心的一种预算体制”。“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益”。另一种观点认为绩效预算是一场从预算理念、预算制度到预算编制全方位的体制性变革，绩效预算是体现民主宪政社会基本要求的预算体系，预算执行必须经议会通过和授权，而且预算权力必须在议会的严格监管之下，同时它要求预算必须为全体纳税人提供最有效的公共服务，应首先建立绩效预算运行的外部环境，强调绩效预算的制度属性。

　　对地方政府的管理启示

　　随着我国财政体制改革的不断深入，预算绩效问题越来越受到各级政府的关注。一方面理论探讨越来越广泛，另一方面以政府行政力量推动的面向绩效的改革也在尝试之中。本文试图通过对预算绩效本质的分析，探讨预算绩效的实施条件差异，进而分析我国实施面向绩效的预算改革对地方政府管理的启示。

　　我国与西方国家实施预算绩效的环境不同。以结果为导向的预算绩效制度在西方国家的广泛兴起是在20世纪90年代，我国则是近两年才开始关注预算绩效，而双方的经济市场化程度和财政公共化程度的差异，决定了两者在实施预算绩效改革的目标、主导力量、需要解决的主要问题上，都有很大的差异。因此，市场化和公共化的差异是其他差异的根源，决定了实施预算绩效的条件是否完备。市场经济条件下公共财政为预算绩效提供了较为完备的制度条件。而20余年来，我国经济体制鲜明的市场化改革的趋势决定了财政改革也具有鲜明的公共化趋势，但由于经济体制转轨尚未完成，政府与市场的关系还在进一步界定之中，市场经济体制还很不健全，因而公共财政制

　　度在形式上虽然己经通过行政主导的方式逐步建立，但由于政治体制改革严重滞后于市场，公共财政由社会公众决定的根本性变革始终没有真正实现，相应的预算制度和纳税人权利保障与公共财政都还有很大的距离。从财政公共化角度来看，实行预算绩效，从长远看是预算改革的方向，但我国目前还没有规范的公共预算制度，因此还不具备推行预算绩效的条件。具体到我国现状，已经开始探索的面向绩效的预算改革仅仅局限于项目试点阶段有其客观原因。

　　从政府管理角度讲，这种以结果为导向的绩效管理能给地方政府的预算管理实践带来怎样的启示呢？

　　20世纪80年代以来新一轮的政府管理创新活动的重要组成部分之一的绩效管理，主要寻找提高公共部门的绩效方法。绩效管理会协助政府管理者建立管理目标、监督运作、找出问题，并最后拿出提供服务的方案。最后绩效预算的持续实施也总是伴随着政府管理的转型取得政府管理部门的巩固与加强。虽然由于预算编制过程的政治性以及绩效信息本身的不充分性，将绩效作为资源分配的重要考虑因素之一是无法实现直接关联的，这种创新努力在改善资源分配水平方面仍然不太成功。但这项改革的确在效率和有效性方面推进了政府管理：

　　绩效预算不仅是一种预算方法的创新，更是政府管理理念的一次革命。绩效预算能够在效率和有效性方面改善政府管理、提高透明度和责任归属、促进政府内部和外部的预算参与者之间更有效地沟通改进、并为预算管理注入理性因子从而培育信息更为全面的预算决策过程，能够打破了传统行政模式僵化、低效等弊端，能够直接面对公共产品的效果，提供更高质量的公共产品。

　　改善政府管理。绩效预算改革能够帮助政府管理者明确组织的目标、努力方向、监督政府项目的绩效、更好地了解关于项目结构和运作的问题，同时绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，为部门将来做好打算、改善内部控制，并为项目成果进行沟通，不断改善现有的政府管理，还有助于强化政府部门的责任。

　　提高透明度与责任归属。对结果负责的管理模式，强调将资源投入与政府行为的和效果联系起来，大大提高了政府运作的透明性。政府内部管理者能够了解其工作的优劣，年度的政府绩效报告还会成为公民评价和监督政府的一个有效渠道。绩效预算赋予部门及其管理者在资金使用上更大和自主的预算执行权，有助于促进使政府部门按照成本效能原则优化配置资源，但要求支出机构和管理者对支出的结果承担管理决策责任，增强了预算资源与政府部门之的联系，有助于提高财政支出资金的有效性。不同传统预算的是，绩效预算不仅看到了政府人员工资、办公用品等细节支出，还可以清楚了解某个政府项目总共投入多少、到底干了什么、干的结果和产出的绩效如何，这个项目由谁、哪个部门负责。

　　促使信息更为全面的预算决策。绩效预算会增加预算审议的注入理性因子，因为绩效信息可以为资源再分配提、新增项目的考量及现有项目拨款增减的决策方面、为预算决策过程提供决策依据与参考信息，还为预算从支出条目向政府机构及项目的目标和绩效转变提供积极的依据。

　　绩效预算改革的核心是建立一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。在衡量财政支出绩效时，即要考虑支出的经济效益和社会效益，也发考虑支出的短期效应和长期效应，直接效应和间接效应。为此，必须建立定性与定量相结合，统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为基础，测算出评价指标的标准样本，按照科学的计量方法，对预算绩效结果进行衡量与评价。绩效管理的实现是以公共服务的顾客满意度的有效评估为前提的，而预算信息能否真实反映资源占用、使用情况，绩效评估能否通过民主渠道指导预算的下一步分配都决定了绩效评估成果能否有效利用。这一政府治理模式必须借助客观的评估体系进行评定其有效性，评估体系一方面要以预算资金使用情况作为依据，另一方面又通过评估结果对预算资源的影响来达到奖优罚劣的目的。

　　姜琰（作者单位：国网山东省电力公司济南供电公司）