基于风险管理的事业单位的内部控制

　　随着全球化和信息化的到来，风险问题不断加剧；当代社会实质上是风险的社会，风险已经成为整个社会的重要特征和关注焦点。在信息管理时代，督促我国各行政事业单位建立健全有效的内部控制制度，对于防止舞弊行为发生，保证国家财政资金的安全是非常必要的。加强基于风险管理行政事业单位的内部控制建设已经成为一种潮流，是理念的创新，更是行政事业单位开展内部控制框架建设和创新的切入点，有利于确保单位资产完整，避免或降低各种风险，提高管理水平和效益。

　　随着全球化和信息化的到来，风险问题不断加剧：风险源不断地增加，风险的扩散性也在不断的加大，风险的不确定性增强，且风险越来越具有变异性。当代社会实质上是风险的社会，风险已经成为整个社会的重要特征和关注焦点。

　　选题背景与研究思路。在信息管理时代，督促我国各行政事业单位建立健全有效的内部控制制度，对于防止舞弊行为发生，保证国家财政资金的安全是非常必要的。目前行政事业单位内部控制现状不容乐观，行政事业单位内部控制制度中存在着缺乏风险管理意识、内部控制意识相对淡薄、内部控制制度不完善、预算约束不强、部门职责不清、资产家底不清、损失浪费现象严重、部分行政事业单位内部控制人员素质参差不齐以及缺乏必要的内部审计和监督机制等主要问题，严重影响了财务信息的真实性及国家财政资金的安全性。分析研究这些问题有利于加强和完善行政事业单位的内部控制制度，提高行政管理的效率和效果。因此加强基于风险管理行政事业单位的内部控制建设已经成为一种潮流，是理念的创新，更是行政事业单位开展内部控制框架建设和创新的切入点，有利于确保单位资产完整，避免或降低各种风险，提高管理水平和效益。

　　内部控制与风险管理理论的演进。内部控制的思想产生于18世纪产业革命之后，是企业大规模化和资本大众化的结果，并在实践中逐步发展和完善。内部控制理论的发展经历了一个漫长的时期，大体上经历了五个阶段。20世纪40年代，进入了内部牵制阶段。这种通过岗位分离已达到互相牵制目的的内部控制方法，在当时被认为是确保所有帐目无误的有效方法。20世纪60年代内部控制制度的思想产生并取代了内部牵制，该阶段将内部控制人为的划分成内部管理控制和内部会计控制两个部分。目的在于，通过内部会计控制保护企业财产的安全及财务信息的准确性与可靠性；通过内部管理控制来提高企业的经营效率。但是这种两部分的划分显然割裂了完整的内部控制，不利于内部控制更好更有效的实施，于是在20世纪80年代出现了内部控制结构的概念，打破内部管理控制和内部会计控制的界限，并且首次提出控制环境的概念，认为内部控制包括控制环境、会计系统和控制程序三个要素。

　　行政事业单位内部控制与风险管理的研究现状评述。为了充分了解我国行政事业单位的内部控制和风险管理的研究情况，本文分别以“内部控制”、风险管理“为索引，利用中国知网进行文献检索，截止2012年初共涉及论文498篇，分布情况如表1所示：

　　从研究数量来看，涉及内部控制的研究成果较为丰富，尤其是以关于行政事业单位内部控制的研究和事业单位的内部控制研究数量居多。关于风险管理的研究寥寥无几，篇数甚少。而将二者相结合，对于基于风险管理的行政事业单位内部控制研究基本没有。

　　从研究时间分布来看，这些文献的发表时间集中于2008年至2010年，这与美国《萨班斯--奥克斯利法案》的颁布，以及全球性的金融危机的迅速蔓延至我国，引发政府部门关注内部控制最新发展，五部委发布《企业内部控制基本规范》（2008）及其配套指引（2010）等事件密切相关。

　　从研究内容来看，主要是通过审计角度与会计控制视角对西方国家政府部门内部控制建设成果的介绍与借鉴。

　　握的文献著作来看，大部分文献都是仅对行政事业单位的内部控制进行介绍，或者是对行政事业单位的风险管理进行探索。然而随着技术、社会主义市场经济不断的发展，基于风险管理的内部控制研究将变得越发重要。

　　基于风险管理的行政事业单位内部控制的研究基础

　　尽管对内部控制与风险管理的关系在理论界和实务界有着各种各样的看法，但是论界和实务界都基本一致认同二者是紧密相连密不可分的，甚至二者的目标完全相同。本文将以风险管理为切入点，对基于管理的行政事业单位内部的研究基础进行阐述。

　　（一）基于风险管理的行政事业单位内部控制内涵

　　内部控制与风险管理的关系。内部控制与风险管理都是为了实现单位的目标，但是从时间上来看，内部控制的起源早于风险管理。最初的内部控制是社会化大生产的产物，是互相牵制的思想，风险管理是在新的市场条件和技术条件下产生的，风险管理概念可以说是内部控制概念的自然延伸。

　　基于风险管理的行政事业单位内部控制内涵。基于风险管理的行政事业单位内部控制就是以风险为导向，对行政事业单位现有的内部控制制度进行评价与风险识别，发现现有内部控制制度存在的问题与缺陷；对所存在问题与缺陷按其风险大小及重要程度进行风险评估，并提出相应的风险应对措施。也就是说，把现有的内部控制制度中的缺陷与问题归结为风险，树立”全面应对，抓大放小“的风险管理理念。

　　（二）加强基于风险管理行政事业单位内部控制的必要性

　　通过加强基于风险管理的内部控制，有利于提高行政事业单位的风险防范能力，防止和及时发现、纠正错误及舞弊，符合相关法律法规的要求。

　　加强基于风险管理的内部控制是风险社会的发展及行政事业单位管理科学化趋势所在；加强基于风险管理行政事业单位内部控制符合相关法律法规的要求；加强基于风险管理行政事业单位内部控制是保护财政资产的需要。

　　行政事业单位内部控制的现状与问题分析

　　随着经济体制改革的不断深入和我国社会主义市场经济体制的不断完善，行政事业单位内部控制亟待健全。本文将对行政事业单位的内部控制的现状与进行阐述，并从缺乏风险管理理念、缺乏风险识别与风险评估机制、风险应对措施不完善角度出发，阐述存在的问题。

　　（一）行政事业单位内部控制的现状

　　内部控制在行政事业单位的工作和职能发挥中存在着重要作用，但是目前我国行政事业单位的内部控制现状不容乐观。

　　从整体来看，我国的行政事业单位在内部控制的建设的进程上参差不齐，部分行政事业单位已经建立了较为有效的内部控制制度，单位的治理层与管理层也给予了一定的重视，从而提高了业务的效率，取得了一些成果。但是，更多的行政事业单位的内部控制制度还没有建立起来；或者尽管有些行政事业单位已经建立了内部控制制度，但是这套制度是照搬企业或者是其他行政事业单位而建立起来的，是未结合本单位的特点和现实情况脱离实际的内部控制制度，导致执行起来力度不到位、效果不明显，形同虚设。

　　从行政事业单位的内部人员来看，大部分行政事业单位的治理层与管理层观念守旧，观念上抵制内部控制，在单位实施内部控制过程中施予阻力或者根本不能给予重视，导致内部控制成为其粉饰政绩的口号和单纯的书面文件，失去现实价值。

　　（二）行政事业单位内部控制存在的主要问题

　　内部控制意识淡薄，缺乏风险管理理念。内部控制建设与执行的关键是行政事业单位的单位负责人，而大部分”一把手“缺乏对内部控制的基本了解，更是缺乏风险意识，这是行政事业单位的通病。一部分行政事业单位好高骛远，照搬其他单位的内部控制，如此做法不切实际；还有一部分行政事业单位安于现状，仍停留在强调上级对下级的考评，或者是建立健全各部门的规章管理制度上，放弃对内部控制的建设。由于一直是靠国家的财政拨款扶持，使得行政事业单位缺乏对社会综合风险、组织内部风险、组织外部运营风险的关注，这对于国有财产的保护是极为不利的。在大部分行政事业单位中，会计人员扮演的仅仅是”记账员“或者是”付款员“的角色，这就使得财务的控制与监督流于形式，会计人员无权参与重要的管理活动，对于重要决策的过程和结果更是不了解。如此一来，即使是其他环节出现问题造成损失浪费或者国有资产的流失都归责与会计人员，会计人员成为了行政事业单位内部控制的牺牲品。

　　缺乏风险识别与风险评估机制。目前，行政事业单位科研经费紧张，导致科研开发项目因资金配备不足而出现搁浅，为了解决这一问题，通常要采取用国有资产与技术入股的形式来对外进行投资。然而，行政事业单位对外投资的内部控制制度不完善，缺乏风险意识，未能对投资环境、投资前景进行详尽的风险识别与可行性分析。对投资项目的风险评估不足，对投资回报的期望过于乐观，由此使得行政事业单位的对外投资变成一种感性投资，缺乏理性思考，这无疑会给行政事业单位和国家带来了巨大的资金损失。

　　另一方面，大多数的行政事业单位认为自己从事单纯的公益服务及社会管理，不存在生产经营风险，无所谓营利，不需要进行风险评估。这无疑忽略了重要的一点：行政事业单位在履行公益服务及社会管理过程中同样面临着社会风险和政治风险。缺乏对社会风险和政治风险的及时地识别和有效地评估使其在风险来临时无法实施有效的措施来应对风险，给本单位造成的损失也是可想而知。

　　风险应对措施不完善。行政事业单位对于投资项目的后续管理及处置的内部控制也相对薄弱，在面对风险时，大部分行政事业单位不能够根据本单位的风险偏好、风险可接受程度、风险发生的原因以及风险的重要性水平，结合本单位所面临的内外部环境确定适当的风险应对措施，造成投资活动进退两难，愈来愈背离投资的原始期望。即使查出问题所在，其处罚往往是重人情轻规定的，如此一来使得本该杜绝的问题及风险一次又一次地上演，给单位带来的累进损失也不断地增加，使内部控制制度仅仅流于形式，无法发挥其真正效用。何时进行风险规避，何时应该选择风险降低策略，何时进行风险分担，何时选择风险承受，对于行政事业单位来说是一个不得不思考的关键性的问题。

　　基于风险管理的行政事业单位内部控制的完善

　　对行政事业单位内部控制进行现状及存在的主要问题进行分析，结合风险管理的方法，通过逻辑推理的角度可以构建出风险管理、内部控制、行政事业单位管理三者的整合框架，同时总结行政事业单位内部控制的不足之处，可以从风险管理的角度对行政事业单位内部控制进行完善。

　　彭闯（作者单位：沈阳市精神卫生中心财务科）