土地征收中存在的问题及对策

　　近几年来，随着经济的发展，城市化建设不断加快，国家对土地征用越来越多，由于这类建设往往具有时间紧、土地用量大等特点，在短时间内形成了大量的资金流失，涉及到广大农民的生活保障、就业、土地补偿金分配等多项问题。如何解决好农民土地征用问题，切实保护农民的利益，是当前党和政府面临的重大课题，为此，笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕土地征用范围、征地补偿、被征地农民的保障等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。

　　一、土地征收过程中存在问题

　　我国土地的所有形式分为国家所有制和农村集体所有制两种，我国的土地征收是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问题。

　　征收范围乱。主要表现为目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征收是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。 为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用或征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用农村土地的现象。

　　征地补偿低。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征用耕地土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。

　　保障制度滞后。农村土地被征用后，农民失去赖以生存的土地，一成不变的生活方式突然改变，绝大多数农民会感到茫然无助，此时，各项应有的社会保障措施明显滞后。首先，表现在基本生活保障问题上。农民土地被征用后，原先日常生活中的自给部分也必须从市场购买，再加上原本就已沉重的子女教育支出、医疗费用支出使农民更加感觉到了手中的征地补偿费是如此的不堪用。由此引起失地农民的就业难题。

　　二、完善我国土地征用制度的对策

　　土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民难以生存和发展，也会带来一系列社会问题和矛盾。因此，改革我国土地征用制度，科学地论证征地补偿及安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。

　　以法律形式严格限定公益性用地范围，增加“公共利益用途”的审核环节

　　我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《城市规划法》也有类似规定。这些规定都强调了征用土地的前提必须是为了“公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。

　　完善土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。

　　完善社会保障制度。首先要建立被征地农民基本生活保障制度，并需有充足的资金保障，一旦征地行为发生，社会保障体系应立即启动，对失地农民给予全方面的关怀，包括基本生活费用、求学、就医上的优惠、养老保障等各方面，解除农民的后顾之忧。其次，要拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民，鼓励用地单位尽可能地把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，最好是制定合理的奖励措施。要切实加强农民的劳动技能培训，努力做到定向培训，提高被征地农民的就业竞争力和实际就业率。三是要鼓励被征地农民自主择业、自主创业。通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，在创业资金上予以扶持，提供小额贷款及各种税费优惠照顾，并以制度形式规定下来，使之有章可循。

　　合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查情况权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。凡涉及处置集体土地所有权的经管事项，可以必须经村民大会或村民代表大会讨论决定，对于土地征用协议，可以必须经村民大会或村民代表大会讨论决定才能签订实施，防止“乡扣留、村干部私下瓜分” 现象，国土部门也应积极配合审计、监察等部门及时监督检查征地费用的分配使用情况。

　　蒋凤芸（作者单位：吉林省抚松县国土资源局）