论民事执行权的改革及优化配置

　　【摘要】近年来，执行工作改革逐步推进，有效缓解了“执行难”和“执行乱”的现象。但是在改革的过程中也存在着一些问题，例如法院行使具有行政性质的执行实施权是否合理？在法院系统内部对执行工作的垂直领导是否违反法院的独立性原则等。随着执行理论研究的不断深入，按照执行权自身的性质进行执行工作改革势在必行。

　　【关键词】民事执行权；执行权性质；外放型模式

　　2014年10月，党的十八届四中全会胜利召开。会议审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在《决定》中，充分肯定了我国近年来司法体制改革取得的新进展，同时也提出了进一步深化体制改革的要求。因此，民事执行权的改革是题中之义。

　　一、民事执行权的改革——从集权到分权

　　在新中国成立之初，《法院组织法》第三十八条的规定奠定了中国当代民事执行体制的基础。在1982年《民事诉讼法》中，确定了“审执合一”的制度。这种制度导致大量案件难以执行。

　　为了解决“执行难”的问题，各级法院纷纷开展各种尝试，从最初改革法院民事执行工作方式、提高法院执行力、加强执行流程管理与监督等举措开始，逐步发展成为整个民事执行体制的调整与变革。1在1991年修改的《民事诉讼法》中，初步实现了“审执分离”的历史性跨越。2011年，最高人民法院于出台《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，对执行工作作出体制上的分权设置，协调执行权的运行。

　　从执行权的改革和发展情况来看，我国的民事执行权始终采用了内置模式，即将执行权赋予法院，由法院负责本辖区内的执行工作。以往的改革工作也是在“内置模式”下进行的，无论是从“审执合一”到“审执分离”还是从最初的“个案集权”到现在的上级法院统一“调配集权”无一突破由法院负责执行工作的模式。但是这种“内置模式”是不是合理？民事执行权应当如何配置？这些问题都应当以执行权的自身性质为基础。

　　二、民事执行权的性质及权力构成

　　1、行政权说

　　行政权说认为，民事执行权属于行政权的范畴，因为强制执行权具有确定性、主动性、命令性、强制性等的特点，区别于审判程序的消极、中立特性。执行权其实就是实施权，而实施权本质上是属于行政权。即使在实行强制执行过程中需要法官裁判行为的介入，也只是在个别情况下才需要。而且这种裁判行为的目的是为了更好的或者更准确的实施执行行为才做出的，因此执行行为和执行过程中的裁判行为属于目的和手段的关系，所以执行中的裁判行为不是执行权本身的权能，真正的执行权应该属于行政权。

　　2、司法权说

　　司法权说认为，民事执行行为由法院负责实施，而且执行权的行使是为了实现经司法审判权裁判的事项得以有效实施，所以执行权属于审判权的延伸，属于司法权的一部分。也有人认为，强制执行权是法律赋予执行机构的一种国家权力，行政性只是行使执行权过程中的阶段性表现，其本质是属于以审判权为核心的司法权中的下位权力，属于一种特殊的司法权。还有一些人从权力制衡的角度提出如果讲执行权定位为行政权将导致国家权力分配严重失衡，有必要将执行权并入司法权以加强对行政权力的制约。2

　　3、双重属性说

　　双重属性说认为，民事执行权具有司法权性质和行政权性质，是一种复合权利。一方面强制执行程序中的裁判部分需要法官辨明是非，居中判断，具有明显的司法权性质。另一方面执行过程也确实需要执行员主动出击采取调查、搜查、拘捕等具有行政色彩的执行权，而且在房屋腾退、拆迁补偿的执行案件以及夜间执行等活动中需要执行机关自上而下的统一协调、统一指挥，具有明显的行政性。

　　笔者认为，双重属性说较好的阐释了执行权的性质，既考虑了执行与审判的关系又照顾到了司法与行政的特点。但难免有一种拼凑之嫌。笔者个人更倾向于童兆洪老师的观点——行政行为本质说。即民事执行权具有行政权和司法权的性质但更多体现的是一种行政性。其理由有两点，一是从强制执行过程中不同属性使用的频率来看，强制执行更多的是使用调查、查封、扣押等具有行政属性的权力。而在实践操作中仅有少部分当事人会提出执行异议或者变更被执行人等需要行使司法权裁判权属性的要求。二是从执行的目的来看，虽然执行工作是为了实现司法权所确定的利益，但是实现这个利益的过程也不容忽视。实现司法权确定的利益，不仅需要司法权的辅佐更重要的是需要行政权的行使去实现该确定的利益。所以，笔者认为，民事执行权是具有一定的司法权和强烈的行政权色彩的权力。

　　针对民事执行权的权力构成问题，理论界与实务界也讨论颇多，主要有几种不同观点：

　　一是两分论，即民事执行权包括执行实施权和执行裁判权，在民事执行权的实施中涉及财产调查、罚款等有关强制措施的权力归属于执行实施权，而将对执行中的实体争议问题进行审查处理和裁判的权力归属于执行裁判权。二是三分论，在坚持三分论观点的人认为除了执行裁判权和执行实施权之外，还有一个执行监督权或者执行命令权。即将对执行工作的监督或者对执行措施发布命令的权力视为单独的权力。三是四分论，即将执行裁判权。执行实施权、执行监督权、执行命令权四种权力都视为民事执行权的组成部分。

　　笔者比较赞同两分论的观点，两分论是基于执行权的司法属性和行政属性的双重属性尽兴划分的。执行实施权体现强制执行权中行政权的属性，以主动、积极、高效为特征；执行裁决权则是体现强制执行权中的司法权属性，以被动、中立、公正为其特征。3对于执行命令权，可以归入到执行实施权中即可。对于执行监督权，笔者认为不宜将它作为民事执行权的一部分。对执行工作的监督可以通过执行裁判权或者其他途径进行，没有必要将执行监督权单独视为民事执行权的组成部分。

　　三、民事执行权的优化配置

　　1、民事执行权的配置方式

　　了解了执行权的性质和权力构成后，对其在制度设计上是采取“混合”配置还是“单独”配置，各国都有自己不同的做法。其主要有美国和德国两种不同的方式：“美式执行权”主要把执行权分别交由法院和行政机构行使，行政机构及其人员行使具有行政性质的执行实施权，法院及法官行使本源意义上属于司法性质的执行裁决权；而德国则把民事执行权“内置”于法院之中，在法院内部实行民事执行权的分离，执行实施权主要有属于行政人员和执行官员行使，而执行裁决权在有法官掌握。4显而易见，我国采用的是类似德国的“内置”模式。即在执行工作机构方面改革执行庭，设立执行局，健全内设机构，优化人员配置实现了从单一形式到复合结构的转变。在执行权运行方面，区分了审判权和执行权，实行执行实施权和执行裁判权的分离，而且在执行实施权内部进行了细化规范了执行的流程，在最大限度内保障了当事人的权益。

　　2、民事执行权的现实困境

　　第一，权力性质错位。目前我国的民事执行权是由法院行使。而且法院也都成立了专门的执行机构，从实践操作情况来看，各基层法院都采用了在执行局下辖不同执行庭分别行使民事执行权中的司法权和行政权的模式。甚至明确了执行实施权由执行员或者法官行使，执行审查权只能由法官行使的分权模式5。但是法院依旧是行使着具有强烈行政色彩的民事执行权。这就造成了司法机关行使行政职能的扭曲现象。

　　第二，管理体制冲突。根据现有的相关文件，我国的民事执行工作的管理体制存在着“统一管理的问题”。从2000年1月最高人民法院出台《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》开始，执行管理体制从原来的分散状态转为统一管理。确定了执行纵向关系为管理与被管理的新型关系。6但是这种“管事”、“管人”、“管案”“管经费”的管理体制是典型的行政关系中的垂直管理。这种统管体制出现在以独立性要求极强的法院内是违反原则的，也是与法院公平正义的形象相违背的。

　　第三，编制人员紧张。从法院受理的案件情况来看，目前的诉讼可以称得上是“爆炸式诉讼”。仅从执行局的角度看，一个行使民事执行裁决权的小组至少要有三个法官，而执行权的实施组需要的人数更多，没有几十个人是根本无法正常运转。当人员和设备不能有保障的时候，整个机构的运转就会出现问题。所以，笔者认为可以将执行机构的编制和人员全部另行配备，不占用法院的编制名额，将执行实施权交给专门机构行使，这样也便于对于民事执行权的行使进行监督和管理。

　　3、民事执行权分解和外放的可行性

　　首先，从民事执行权的配置方式来看就有“内置式”和“外放式”两种可能性。“外放式”的模式从理论上更好地理顺民事执行权在行使过程中引发的行政权和司法权的冲突，化解司法机关行使行政职能的扭曲现象。从破解执行难的角度来看，在执行工作中确实需要某种程度上的垂直领导。但是这种垂直式与法院之间的平级构造是难以协调的，这种垂直构造的模式极易损害法院被动、中立等基本原则。从目前全社会对法院以及司法的要求看，让法院内部存在纵向和横向两种模式不利于提升法院和司法的公信力。但是如果将民事实施权单独设置，以行政权的方式管理和要求，就使得执行机构的配置和垂直领导变得顺其自然，执行机构也可以不再受法院的独立性、中立性等基本特征的束缚。

　　其次，民事执行权自身的行使也决定了“外放式”模式的可行性。民事执行权分为执行实施权和执行裁判权，民事裁判权应当符合司法权的被动性、中立性和独立性特征，而民事实施权应当符合行政权的统一性、主动性、效率性等原则。如果对民事执行权进行合理的改革则必须尊重其自身具有双重性质的特点，采取分权运行，通过“分而治之”的特点来化解执行难的困境。而且从目前关于执行权的制度安排上看，在执行局内部已经实现了执行实施权和执行裁判权的初步分离，基本上实现了审判与执行的相对独立，这也为以后推动民事实施权的单独设置提供了可能性。

　　再次，民事实施权的外放模式选择——法院外的专门执行机构行使。纵观国外执行机构的设置，就民事实施权的外放有两种基本模式，一种是法院外设非专门执行官型，由设在法院以外的、隶属于行政或者警察系统的官员执行。另一种是法院外设专门的执行机构型。类似于瑞士的模式，在法院外设专门的执行机构，专司执行。7笔者认为，单独设立执行机构，虽然不符合机构精简的大原则，但是基于目前我国的执行难现状，如果将执行实施权交由非专门机构行使极易造成执行效率的低下，在某种程度上会在不同机构之间的形成相互推脱的局面，加剧执行难。相反，如果采用专设的执行机构，一方面可以有效地对执行工作实施监督和制约另一方面也方便对执行工作的集中管理，有利于执行资源的调配，可以更好的集中力量缓解执行难的困境。

　　四、结语

　　经过几十年对民事执行权不断地改革与创新，执行难的状况得到了有效缓解。同时，不可否认的是目前的执行权改革虽有成效但不彻底。笔者认为完全有必要而且也有可能在我国的民事执行权的进一步改革中实现“外放式”的模式，对民事实施权进行集中管理和运作，既可以有效解决执行难问题又能解决理论和实践中的矛盾和冲突，从而达到进一步完善司法改革和提升司法公信力的目的。

　　注释：

　　1 杨知文：《中国民事执行体制改革的模式选择——基于执行权组织构造的考量与分析》，载《西南政法大学学报》2012年10月第14卷第5期。

　　2 肖建国，《民事执行权的司法权本质之我见》，载中外民商裁判网2008年10月31日。

　　3 王诗诣，《民事执行权配置的合理性分析》，载《河北软件职业技术学院学报》2012年6月第14卷第2期

　　4 杨知文：《中国民事执行体制改革的模式选择——基于执行权组织构造的考量与分析》，载《西南政法大学学报》2012年10月第14卷第5期。

　　5 见最高人民法院2011年10月19日发布《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》。

　　6 童心，《优化民事执行权配置与执行机构设置》载《中共中央党校学报》2010年12月底14卷第6期。

　　7 童兆洪，《民事执行权若干问题研究》载《法学家》2002年第5期。

　　文/ 刘阳

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