有关机动车行政管制的法律思考

　　【摘要】2014年12月26日，全国人大常委会分组审议了大气污染防治法修订草案，这是为应对我国严峻的大气污染形势，从立法上必然要推动的工作。不过，草案中有一条款，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”。此授权条款或将成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据。很多委员审议时表示，这个条款属于不当授权条款，应当予以删除。在我国步入“车轮上国家”的当下社会，尽管还面临着大气污染、城市交通拥堵等状况，为机动车限行立法应当慎思谨行，以兼顾公共利益和民众权利为原则，充分考虑对民众正当权益的保障和对交通格局的影响。

　　【关键词】机动车；行政管制；法律；思考

　　为缓解严峻的大气污染和交通拥堵问题，地方政府走在了全国人大前面，至此已经或正在制定有关限制机动车的法规。自2007年的北京奥运测试赛期间，北京开始单双号限行。此后，又有天津、石家庄、兰州、广州等城市加入限行的的队伍中来。另外一项措施就是机动车限购，包括北京、天津、上海、广州、深圳等城市，其中深圳限购受到很多谴责。深圳市政府于29日17时40分突然举行新闻发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，抛出“限购令”，同时公布“限外”方案，宣布自29日18时起，在深圳全市行政区域内实行小汽车增量调控和指标管理。然而深圳市的相关负责人在此前曾多次公开强调并承诺，“深圳对私家车不限行不限购，将通过经济手段来调节市民出行方式”，“如果深圳出台这样的政策，一定会广泛听取意见，绝对不会搞突然袭击”。这一“突袭”限牌，被众人指责太粗暴，朝令夕改使政府威信扫地。

　　西方国家经过两个世纪的发展，在交通和空气治理方面有很多经验和教训可供我国学习借鉴。综合而言，北上广深等大城市需要在深入、准确和全面研究交通拥堵和空气雾霾的事实影响因素基础之上，通过优化城市经济结构和功能布局、调整城市功能定位、控制城市发展规模和人口、增加公共交通资源供给、改进道路交通硬件设施、提升油气资源的品质等多元的治理方式来应对当前面临的交通和环境问题。与此同时，我国政府管理部门应不断提高发展观念和治理能力，注重运用经济调节手段，尽可能地避免采用“单双号限行”等社会和经济副作用较大的简单行政管制和行政命令措施。

　　从法律角度来说，在应对中国大城市交通拥堵和空气雾霾问题上，这些交通限制措施不仅不符合社会经济效率的基本要求，而且缺乏宪法和法律依据，还会增加民众生活负担。

　　从我国民法、物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，在单双号限行常态化以后，汽车的使用权受到影响，其中一半的时间处在停车位上，这实际上已经使得全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权利的一种侵犯。根据目前我国物权法第四十二条的相关规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并依法进行补偿。这种征收主要是针对土地这种不动产。但是对于汽车这种动产是否能够予以征收，或者“变相的征收”即限制使用，法律没有给出明确依据。生活中经常出现一些紧急情况必须用车，而这时民众却可能无法上路，带来很大不便。

　　政策的制定和实施应当严格依照《宪法》和法律来展开。特别是在“机动车限行”等对公民财产权利和利益有重大影响的问题上，政府决策活动需要科学论证、公开透明和集思广益，严格按照《宪法》和相应法律授予的权限和规定的程序来实施。这一政策动议虽然出于良好的初衷，具有目的上的正当性，但违背了比例原则，不是解决交通拥堵和雾霾的有效和必要手段。常态化的单双号限行政策不同于APEC会议期间的临时管制措施，不符合我国《宪法》的基本精神。宪法的整体性原则要求去寻找双方都满意的解决方法，政府权力和公众权利都必须受到某种限制，以最大限度地实现各自效率。其中的界限怎么去划，在个案中必须成比例，不能超出协调两种权利所必需的程度。

　　从发展历史和现状来看，世界上各大城市无不是以轨道交通作为公共交通主体的。在法国巴黎城市地铁密如蛛网号称在市中心任何地方步行5分钟必有地铁站，在英国伦敦买一张地铁联票可以在当天不限次数地换乘地铁和公共汽车..尽管这些城市都有三四百万辆私家轿车上千辆公共汽车、出租车，地铁在人们出行中的比例却都在65%以上。靠便捷的网络和服务赢得市民的选择这才是“公交优先”的内涵与魅力。正如北京市采取的“不限拥有、有限使用”的原则，不限制拥有并不意味着可随意使用。为确保畅通必须充分重视交通需求管理政策和措施合理调节交通需求增长、交通方式结构和交通流的时空分布。

　　随着经济的持续高速发展，客观地说我国已经开始进入私家车普及时代。由于国情所限人口规模庞大分布相对集中，汽车数量增加带来的交通堵塞问题将是一个必经阶段。我们不能“因噎废食”。从根本上来说，应加快我国产业结构升级，转变经济发展方式，改投资出口拉动增长为内需拉动增长，提倡绿色环保的生活消费模式。机动车单双号限行措施或者其他限制车辆出行的方法，不仅涉及面广，而且涉及诸多利益之间的冲突，在中国社会大步迈进法治化的今天，惟有以法治的思维、人权保障的理念，将其纳入法治的轨道，方可获得妥善解决。

　　参考文献：

　　[1]谢玮：《争议“单双号限行常态化”》，《中国经济周刊》2014年47期。

　　[2]熊琳，杨毅沉：《限行常态化会否突破法治红线》，团结报2014年12月02日。

　　[3]余凌云：《机动车单双号限行：是临时还是长效？——行政法学的视角》，《法学家》2008年05期。

　　[4]金煜：《大气法能给单双号限行授权吗？》，《环境经济》2015年01期。

　　[5]秦川：《深圳汽车限购，为何备受质疑？》，人民网2014年12月30日。

　　文/薛凯

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