浅论人民监督员制度的完善与改革

　　2003年，最高人民检察院首次在检察系统内部提出了人民监督员制度，即检察机关根据机关、社会团体、企事业单位和基层组织的民主推荐，从社会各界中选择若干名符合规定条件的人员担任人民监督员，按照一定的程序对查办职务犯罪某些环节的工作进行外部监督的制度。从十多年的司法实践中看，人民监督员制度在实施过程中暴露出一些缺陷，如何去改革和完善这项制度，对于适应新时期检察工作的客观需要、推进检察事业的顺利发展具有重要的意义。

　　一、人民监督员制度在司法实践中存在的问题

　　人民监督员制度在司法实践中存在的问题主要有：

　　1、人民监督员的产生缺乏民主性和独立性

　　从性质而言，人民监督员制度的核心是构建一种规范的“体外”制度，也就是要让社会民众来监督检察院办案，人民监督员候选人理应从社会公众中产生。然而，多数试点省份在选任人民监督员时都是依据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》（以下简称《规定（试行）》）第8条、第9条和第11条的规定：即人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。这表明人民监督员的选任是由检察机关来确定的，并且人民检察院还有权在法定条件下建议确认单位解除其职务。实践中，人民监督员的选任大多是由检察机关确定在哪些部门、单位产生一名监督员，然后由该单位和部门通知本人报送个人材料，经初步审查后即可确定。如此来看，“聘任”、“指定”的色彩较浓，不可避免地会使人们产生检察机关“自己请人监督自己”的质疑。

　　2、人民监督员的监督范围狭小

　　人民监督员制度是为解决对人民检察院自行受理侦查的案件缺乏有效的外部监督问题而进行的一项重要改革探索，其实质就是对检察权进行外部制约。从应然的意义上说，所有缺乏外部制约的检察权都应当是监督的对象，也都有可能成为人民监督员的监督范围。但是依据《规定(试行)》第13条和《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》第2条的规定，人民监督员的监督范围是三种案件(被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；拟撤销案件的；拟不起诉的)的监督和对五种情形(应当立案而不立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的)有权提出纠正意见。这表明人民监督员的监督范围仍然集中在职务犯罪案件当中。如就不服逮捕决定而言，按照《规定（试行）》，只有检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人对逮捕决定不服，才可以由人民监督员的介入而获得救济，而公安机关侦查的案件中的犯罪嫌疑人被检察机关批准逮捕后却不可以，这样的做法很显然是有违司法公正公平的。

　　3、人民监督员的监督缺乏效力

　　人民监督员制度的关键就在于其监督意见对人民检察院的约束力。依据《规定(试行)》第25条和第26条的规定，监督意见对于检察机关的约束力主要表现在以下几个方面：第一，人民监督员依一定程序形成的监督意见，经检察长审查同意后应当执行，检察长审查不同意的，提交检察委员会讨论决定；第二，检委会讨论决定不采纳监督意见的，应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明；第三，参加监督的多数人民监督员对于检委会的决定有异议的，可以要求上一级人民检察院复核，复核采纳监督意见的应当执行。应当说这种规定是具有积极意义的。但是从规定也可以看出：第一，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，如启动检察委员会讨论程序、上一级人民检察院复核程序，最终决定权仍然在检察机关。也就是说，只有检察长审查后同意的人民监督员意见，有关检察业务部门才应当执行；只有上一级人民检察院作出的决定，下级人民检察院才应当执行。很显然，人民监督员监督意见的这种程序性效力是不足以构成对检察机关司法权滥用的有效制约的。

　　二、对进一步改革和完善人民监督员制度的探索

　　1、将人民监督员制度法律化

　　目前，人民监督员制度的具体内容仍然停留在最高人民检察院的内部规定上，其效力低于法律。如果不积极推进人民监督员制度的法律化进程，就会束缚人民监督员制度的健全和发展。因此应当把人民监督员制度的相关制度写入《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，或制定专门的《人民监督员法》，将人民监督员制度以法律的形式确立下来，使这项民主监督工作全方位地纳入法治化轨道，同时，可以考虑赋予人民监督员一些实质性的监督权力，如将与检察院形成分歧的监督意见提交同级人大常委会研究，进一步强化对检察机关的外部监督和实质性监督。

　　2、完善人民监督员的选任机制和组成结构

　　为避免由检察机关决定人民监督员人选和任期所带来的弊端，人民监督员的选任可以由以下几个方面进行完善：首先，根据我国国情，由各级人大常委会来行使人民监督员的选任权和罢免权，可以更好的体现司法工作的民主性和大众性。其次，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为国家机关工作人员本身就是接受监督案件所针对的对象，由他们作为监督者，难免会削弱人民监督员制度的公信力。

　　3、扩大人民监督员的监督范围

　　从实践来看，人民监督员的监督内容还可以在以下几方面扩大。一是对检察机关怠于行使检察权的监督。如对人民检察院应当监督公安机关立案而不监督的，应当抗诉而不抗诉的行为的监督；二是对非自侦案件中作出的批准逮捕决定、不起诉决定和撤销案件决定的监督；三是对检察机关工作人员不正当行使权力的监督。如对检察人员在侦查活动中滥用职权、刑讯逼供、变相体罚、非法扣押当事人财物等问题进行监督。

　　4、完善监督渠道，扩大人民监督员知情权范围

　　在实践中，检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握。人民监督员了解案情和法律适用的情况主要是听取检察机关及承办人员的介绍，信息知情权范围受限。因此，要完善人民监督员制度，扩大人民监督员的知情权范围十分必要，如，规定人民监督员可查阅相关案件卷宗材料（同时自觉履行保密义务）、必要时可以旁听审讯和询问，或听取具体案件的律师意见等等。

　　注释：

　　1 姜双林.关于人民监督员选任机制的思考[J].行政与法，2006，(9).

　　参考文献：

　　[1]《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》.

　　[2]《关于适用〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)〉若干问题的意见》.

　　[3]《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》.

　　[4]《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》.

　　[5]马洪亮，于岭.人民监督员制度探讨[J].河北大学成人教育学院学报，2005，(4).

　　[6]王志胜，方黄军.论检察权运作中的社会参与———以“人民监督员制度”为视角[EB/OL].[2005-10-16].

　　[7]姜双林.关于人民监督员选任机制的思考[J].行政与法，2006，(9).

　　[8]夏黎阳，唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察，2006，(1).

　　[9]李军.人民调解制度的价值[J].司法行政，2006，(3).

　　文/肖文琦

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