采购职能的演变与集中采购——以高铁建设中技术采购为例

　　【摘要】组织采购之职能在经历了早期组织采购、采购作为一个专业职能、独立的采购职能之后，现代组织采购之职能得以确立。采购成为组织战略管理、发展的一部分，而具了战略职能。战略职能的标志就是采购服务于整个组织发展的希望与目标。对公共组织而言，强化集中采购才是组织采购职能配置的发展方向。集中采购的优势也在我国高铁建设中充分显现出来。

　　【关键词】公共采购；职能；集中采购

　　一、组织采购职能的历史演变

　　组织采购之职能，乃是采购对组织运行和成功所起的作用及其在组织中的地位。[1]组织采购的职能是伴随着早期采购现象的产生而产生的，但其历史演变则是依靠生产力的变革和生产的社会化分工来推动的，每一次生产力的进步都引发这组织采购职能的质变。参与到生产的社会化分工这一趋势中的组织，一方面充当着其它组织需求的供应者，另一方面又在其它组织中采购其自身无法生产或者生产成本大于采购成本的必需品。国家产生之后，国家也参与到社会化分工中来之中，从而使得公共采购组织职能得以产生和发展。

　　1、早期的组织采购

　　在人类社会早期就有了物物交换的现象，这种人与人之间以物易物也是采购的表现形式之一。当这种以物易物的目的是为了整个组织体的需要而进行的时候，早期的组织采购职能便产生了。但此时的采购并没有形成一种制度，而依然是以行为的方式存在，并以此来满足组织的物质或者精神需求。

　　2、采购作为一个专业职能

　　从历史上看，采购职能专业化的第一步是将采购责任赋予特定的人或者小组，该人或者该小组隶属于组织的一个部门，其脱胎于第一次工业革命的力量。自然经济形态下，组织具有自给自足的能力，所以即使有外部采购其规模也不大。如在我国宋朝时期，虽然商业、手工业十分发达但政府对私人经济部门购买却更多的集中在工艺品。第一次工业革命打破了自然经济形态，使得政府对社会生产品的需求度越来越高，促使了采购的重要性提升了一个层次。在早期西方法治发达的资本主义国家，实现了通过法律对政府采购行为的管理。“如美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》。英国政府在1782年设立了文具公用局，是专门负责对政府部门所需办公用品的采购工作”，这也标志着真正意义上“政府采购制度的初步形成。”[2]但该时期采购的目的在于服务于其所在或者组织之其它部门，采购人或者小组主要是属于与后勤或者物料供应部门。早期自由市场经济的思想的支配，政府承担“守夜人”的角色并不对市场运行有过多的干预，因此政府直接采购的规模也有限。采购的作用在整个组织的运行中尚不能显现，其职能既是该部门职能的一个方面，采购也从属于该部门的目标、希望或政策。

　　3、独立采购职能的显现

　　随着生产力的进一步提升，单一组织所需的采购量越来越大，尤其是在一战时期，西方的一些主要参战国受到战争扩大的影响，采购数量急剧增加。这使得采购的重要性被进一步认识，采购部门开始作为一个独立的组织职能部门出现，其不再隶属于生产经营、物料供应或者后勤服务的部门，而是与这些部门互不隶属。采购部门开始直接服务于整个组织，大量的采购制度形成并发展，采购职能的专业化兴起。在这一时期采购被定义为一项管理职能，虽然对于私营企业而言，原料是成产过程的必需品但原料依然唾手可得，采购也并没有引起高层的完全重视。在很大程度上，采购是被动进行的并被看做是一项服务行为。

　　二、现代采购职能的确立

　　进入到现代社会尤其是经济全球化的形势下，无论是私营组织或是政府组织或其它非营利性机构都对采购职能的认识有了新的变化，采购职能上升为与组织命运休戚与共的关系，现代公共采购的战略职能得以确立。现代公共采购职能的一个重要特征是采购的作用已经超脱于采购本身，通过特定的程序以获得原料并实现更多的目标和政策。对企业组织而言，采购的重要性使采购主体的生产经营向产业链的上下游延伸，在外部采购与组织生产之间开始进行衡量，促使企业并购越来越多和供应链金融的扩大。

　　1、私营组织之现代采购职能的确立

　　同为采购职能演变的历史形态，考察现代私营组织采购职能形成与发展可与认识公共采购职能相比较，可以在二者共通的部分抽象出深层次的认识。

　　组织采购之战略职能源于组织外部日益复杂的经济形势，竞争压力的提高迫使组织寻求外部资源和能力，采购在组织生命中的作用也随之变得越来越重要。上世纪七十年代初，阿拉伯石油禁运所造成的石油危机，使企业原料的供应在是否可获得及成本方面发生了极大的变化。继而有学者意识到，作为企业的入口和成本中心，采购应发挥更战略性的作用，这是关于采购之战略管理职能在私营组织中的首次理论阐述，但仍从属于管理学范畴之内。

　　20世纪80年代的日本汽车制造企业趁石油危机使耗油小的日产汽车逐渐被欧美消费者接受的机会向欧美市场扩张。日产汽车作为后起之秀面临欧洲和北美老牌汽车厂商的竞争，迫使其提供质量过硬、价格实惠的产品。日本汽车制造企业通过专注核心竞争力、缩减和优化供应商群体、保留下来的供应商建立以信息共享为基础的合作关系三个步骤，利用采购杠杆整合供应商资源和能力，获得了竞争力的提升。日本在采购领域的创新使之成为发挥采购战略职能的先行者，20世纪80年代著名的咨询公司科尔尼提出“战略采购”的概念，并运用该理念为企业采购的优化提供支持，采购所具有的战略职能也开始被广泛的认知。20世纪90年代至21世纪初采购桌位竞争性的手段也逐步运用的企业的整体战略中来，采购又被提升到一个新的高度。

　　2、现代公共采购战略职能的兴起

　　采购战略职能的兴起在公共组织中早于私营组织。20世纪30年代资本主义大规模的经济危机，西方经济学主流转为凯恩斯主义，加之前苏联计划经济的运用是之一跃成为世界上第二大经济体的有益经验，各国认识到政府干预市场经济的重要性，这也极大的促进了公共采购的发生。“以工代赈”、振兴经济、维持社会稳定等社会目标被纳入到公共采购的考量因素中来。这就突破了传统采购中单一的“物有所值”的理念，其调控经济、稳定政治等战略意义从而显现出来，将采购上升为国家战略计划的一部分。

　　20世纪70年代，西方资本主义经济陷入滞胀阶段，在政府失灵等社会问题凸显的同时，面临着信息化与知识经济的冲击。第三次工业革命带来的全球化趋势加强了各西方国家对于本国经济竞争力的重视程度，政府如何引导和调控国民经济运作并参与国际竞争成为人们关注的焦点。在行政管理领域，新公共管理理论兴起。新公共管理理论的研究范式与范式特征可归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家公众关系的改变。[3]新公共管理理论及其政策实践为公共采购战略职能的崛起提供了契机，“它不仅引起了政府采购观念和体制上的变革，也对政府采购模式、采购程序、采购方式和机构设置等各方面产生了广泛而持久的影响”。[4]公共部门组织不再满足于自给自足式公共服务提供模式，而是开始转向“采购”，无论是采用外包方式或者内部市场的构建，“一些原来由政府机关提供的公共服务转由市场提供，公用事业大量民营化，但这种趋势也促进了公共采购的主体范围被扩大。虽然没有具体的数据证明公共支出的增加，但公共采购被赋予更多的战略职能确是事实。”[5]

　　三、政府采购职能与集中采购

　　政府采购具有战略职能的理念在西方政府组织改革中起到了重要作用。“采购通过激发组织乃至整个经济中的生产力利益在获得经济效率中起着至关重要的作用。首先，它具有促进竞争发展的能力。

　　其次，它具有动员外部资源的能力。”[6]

　　作为一项重要的经济政策，政府采购具有节约财政资金，对经济进行宏观调控以促进经济稳定增长的作用。集中采购相较公共采购的优点在于：①集中采购需求。集中采购可以把各个部门单位的零散采购集中到一起，形成一定规模后再采购，这样不仅可以吸引潜在的供应商，还可以向供应商要求更大的价格优惠。把需求统一起来，交由合法资质的采购机构操作，可以通过其成熟规范的操作，规避很多幕后交易；②对采购人员的有利影响。有利于采购专业化分工和采购人员专业技能的提高。在集中采购中，所有采购人员的职责和职权都是法定的，几乎没有变动的余地，不会受到供应商或者采购官员自身价值观念的影响；③集中采购增加了对战略、管理和作业层的控制。与合同类型、采购方法、采购条款和条件、采购伦理等有关的重要采购政策在采购部门的各个层次上更容易执行；[7]④推进政策功能的实施；⑤可以实现价值衡量，在冲突了的各项政策目标之间进行最优选择。公共采购确立的目标越多，就越面临着复杂着的目标之间的冲突，例如“强化宏观调控、保护民族产业与节约财政之间有时难以做到协调一致。”[8]对存在矛盾着的采购目标之间寻求平衡是采购功能最大化的采购方式只能是集中采购，分散采购不具有此项作用。一是因为分散了的采购注重于效率原则，很容易忽视更高层次的组织目标。二是因为分散采购下采购人员的专业性不强，权衡各项不同价值的方式不具有权威性。三是分散采购下无法对采购进行全方位监管，导致政策的执行效果欠佳。

　　四、以市场换技术——高铁技术采购案的分析

　　在短短的五年时间内，我国就建成了世界上里程最长、技术最为先进的高铁成为铁路发展史上的奇迹。高铁建设的成功展现了一个优秀采购是如何参与到国家的发展战略过程。三次以高铁技术为中心的招标成为我国高铁建设的关键环节，而保障这一采购得以成功的正是铁道部集中采购体制。铁道部集中采购的模式是组织采购职能配置的典型，也将为后续众多的国外先进装备制造的采购所借鉴。

　　铁道部设置机车车辆购置招标领导小组负责铁路机车车辆招标投标的组织协调、指导和监督检查。该小组下设招标办公室，负责具体的机车招标。

　　2004年我国正式通过了第一个《中长期铁路网规划》，明确提出到2020年全国铁路营业里程要达到10万公里，并在全国范围内建立“四纵四横”的客运专线网。高铁建设提上日程之后面临的最大问题是我国尚没有成熟的时速200公里以上的机车技术，因此如何采购国外的先进机车技术成为高铁核心环节。采购是“以市场换技术”的关键节点，高铁建设中通过公共采购实现自主技术创新、取得知识产权、推动国内企业做大做强被引入到采购的目标之中。

　　1、集中采购机构的设立与高层对采购重要性的感知

　　巨大的市场是铁道部采购战略运用的最终源动力，因此必须认识到集中了的购买力量是与手握先进技术的跨国公司进行博弈的唯一砝码。动车组项目的采购区别于一般的机车车辆采购，一是因为我国尚没有成熟的高速动车制造技术；二是因为此次动车组采购的目的更是为了取得国外先进的生产技术，实施引进、消化吸收再创新。

　　动车组联合项目办公室的成立显示了对此次采购重要性的认识与采购地位的提升，是组织采购职能从事务性职能到战略职能的深刻转变，只有这样采购的作用才能充分发挥出来。采购地位的提升也意味着采购责任的相应增加，高层管理者更愿意分配资源和授权支持采购部门的发展。采购部门也有权力在配合整个高铁建设战略的前提下，制定自己的采购计划，其工作的主动性也会增加，提高工作效率。

　　2、集中采购体系下供应商体系的管理

　　现代政府采购职能配置的“纵”向维度确定了采购职能从采购需求确定到采购合同授予程序和履行，乃至整个供应链环节。供应商管理体系包括与供应商交流、供应商开发和长期关系导向。与供应商的及时沟通和交流可以获取有用的反馈信息和决策信息，同时对于那些有潜在能力的供应商应该积极开发，更新供应商系统。维持和供应商的长期关系可以在彼此之间建立忠诚度，促进交流和有效合作，最终改善采购绩效。与供应商结成的联盟伙伴更愿意分享关于开发、计划和设计的信息。

　　供应商的管理在高铁建设中显得更为重要。首先动车组技术采购前，成熟的技术主要为法国、德国、日本、加拿大四国的企业所把握。因此，既通过招投标是多家企业参与竞争从而取得采购价格上的优势又要通过采购取得四国各自的核心技术成为供应商管理的一个重要方面。其次动车组的制造涉及九大关键技术，引进、消化、吸收、再创新和集成创新需要一个过程，并非一蹴而就也并非一家国内企业就完全能够承接此项工作。再次，全国铁路网的建设是长远的规划，对外技术采购只是这一规划的一个环节，当国内具有完全制造能力之后，动车组采购就成为常态。因此扶持国内企业并使之形成有效的竞争机制来参与后续的投标活动是这次动车组采购过程中进行供应商管理的战略考量。第四，采购国货的政策、动车组整车采购的要求和各国基于对我国高铁建设巨大市场的觊觎动用了外交、经济等手段加之政策变化、民族情绪等是此次采购进行供应商管理的必要条件。

　　高铁建设的采购实践丰富了供应商管理的内容。首先铁道部明确拒绝了德国西门子、法国阿尔斯通、日本川崎重工和加拿大庞巴迪等几家跨国组成合资公司投标的要求。这样将买方市场的结构稳定下来，面对各个供应商时才有强有力的博弈能力。其次，铁道部在招标公告中明确招标公司和投标人资格，投标主体是国内企业，但它必须取得国外先进技术的支持。这迫使外方公司分别寻找国内具有承接自己技术能力的制造企业，既满足了购买国货政策的需要又使得外方公司主动去联合国家意在扶持的具有先进制造技术的企业。此次招标三家中外公司分别受让了法、日、加三国的技术。而西门子公司以为可以挟最先进高铁技术而不肯让步，最终没有中标。再次，对供应商的知悉程度是进行供应商管理和谈判的重要基础。第一次次招标过程中，日本川崎重工、法国阿尔斯通均经营不善，因此川崎重工不顾日车、日立及东日本旅客铁路公司的反对，出售三组E2系及其车辆技术给中国，同时阿尔斯通为尽早摆脱破产的困境也将其TVB高速列车的七项关键技术转让给了中国。

　　3、集中采购避免了内部恶性竞争

　　集中采购机制下，将内部的资源与市场整合在一起形成了集中购买力，这也消除了内部之间的竞争，完全避免了内部恶性竞争。分散采购机制下，一方面各个具有资质的国内企业在铁道部的招标过程中相互之间有竞争；另一方面这些企业面对拥有外方技术的企业时也存在相互之间的竞争，因为其必须购买到国外的先进技术才能购生产动车组来参与铁道部的投标。因此，在各方面都参与竞争的环境中，很难避免出现恶性竞争。

　　“以市场换技术”这一要义的最终目的是取得技术，而分散采购机制下各企业单独购买国外技术时必将处于被动的地位，很难购得核心技术。而且在购买国外技术的过程中是加价竞争，即使购买到了技术那么也是以崎高的价格购得。这对国内企业的生长是极为不利的，对购买技术的高成本，国内企业又会将这一成本转嫁给铁路建设企业，最终负担此项成本的还是国家而获得巨额利益的则是“挟技术以令国内企业”的国外企业。

　　4、集中采购充分发挥了集中力量办大事的优势，促进自主科技创新

　　促进自主创新是现代公共采购的一些典型政策，虽然在对外谈判过程中，我国这一政策的执行成为外方围攻的一个焦点，但通过短短几年，我国在高铁领域不仅在关键技术领域取得一系列重大创新成果，还建立了具有自主知识产权、世界一流水平的中国高铁技术体系。

　　在通过政府工程采购引进国外先进技术的基础上，进行原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新并拥有完全自主的知识产权，高铁建设的成功打造了一种政府采购促进自主科技创新的新模式。首先，集中采购可以有计划有步骤的实施技术的引进、消化，这是分散采购不具有的优势。与汽车产业不同，动车项目联合办公室就制定了长期、清晰、有步骤的引进消化吸收战略，高铁品牌和技术引进始终在其自己的掌握之中有序进行。第二，集中采购下可以调动全国的资源进行统筹安排。高铁专线所运用的是多门类、多专业合成的高新技术。铁道部调动了国内最先进的企业来承接不同的技术分别进行消化吸收又调动了各大科研机构进行技术创新，节约了时间和人力、物力成本。第三，为保证技术的完整性和系统性，构建具有自主知识产权的系统集成体系，铁道部调动了部门全部的资源并邀请了国内多名科技人员组建了客运专线系统集成项目组。第四，集中采购下的统一协调安排避免了分散采购下的重复采购、重复进行技术的消化吸收等。

　　五、结语

　　政府采购职能配置问题的本质还是市场与政府的边界问题。保护国内产业和经济安全、进行宏观调控、促进科技发展与创新等这些职能是属于中央政府的事权，应当由中央政府来组织实施。因此集中采购的正当性也在于此。“以市场换技术”这一理念起源于汽车行业但集大成于我国高铁建设的过程中。虽然这一要以的最终目的还是技术，但成功的关键在于“换”这一环节，即能否实施一个良好的采购。改革在深化，市场也在逐步开放，如何运用开放的市场取得最大的效益、强化政府采购的职能是学界必须考虑的问题。对高铁建设中采购模式的探讨是我们认清这一问题的一个方向。无论是各国对我国高铁的兴趣还是高铁展现出的大国崛起的风采，毫无疑问高铁已经参与到我国国际关系的建立中。高铁的成功也反映了一个政府组织采购职能配置的典型形态展现了采购如何参与到国家的战略管理过程中，这也充分说明了政府采购已经成为国家之间博弈的力量。集中采购的优势仍然在不断显现，分析高铁建设集中采购的过程并进而厘清采购各环节、主体、价值之间的关系，充分认识各种采购的特殊性，才能在后续大飞机、核电设备等先进装备的对外采购中取得成功，避免重蹈汽车行业的覆辙。

　　参考文献：

　　[1]曹富国：“现代公共采购职能的崛起与特征”，载《中国政府采购》2010年第2期。

　　[2]楼继伟主编：《政府采购》，经济出版社1998年版，第4页。

　　[3]参见陈振明：“评西方的新公共管理范式”，载《中国社会科学》2000年第6期。

　　[4]余军华、邓毅：“新公共管理理论与政府采购”，载《中国政府采购》2007年第11期。

　　[5]甘功仁、孙景怡：“论我国公共采购法律制度的完善”，载《财政经济评论》2013年版，第53页。

　　[6]曹富国：“全球化背景下中国政府采购改革及立法”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2000年第3期。

　　[7]曹富国：《中华人民共和国政府采购法释义》，机械工业出版社2002年版，第73页。

　　[8]马海涛、姜爱华主编：《政府采购管理》，北京大学出版社2011年版，第52页。

　　文/苏婷 李英祥