农村环境群体性事件的法理解析与法治对策

　　【摘要】农村环境群体性事件是由农村地区环境污染问题引发、农民群众为保护自身环境权益而采取的暴力活动，其发生的法律原因包括农村环境污染防治立法欠缺、农村环境污染法律救济渠道不畅、农村环境群体性事件应急预警和处置机制不健全等。因此，为有效应对农村环境群体性事件，应以新修订通过的《环境保护法》为契机，完善农村环境污染防治立法、疏通农村环境污染司法救济渠道，加强农村环境群体性事件应急预警与处置机制。

　　【关键词】农村环境群体性事件；政经一体化开发机制；司法救济

　　一、农村环境群体性事件的法理界定

　　关于群体性事件的概念界定，比较权威的是中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年出台的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，以之为基础，我们可以将“农村环境群体性事件”界定为“由农村地区环境污染问题引发、农民群众认为自身环境权益受到侵害，因而采取非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达环境意愿、提出环保诉求等事件及其酝酿、形成过程中产生的暴力冲突。”

　　从上述概念来看，农村环境群体性事件有几个典型特征：

　　一是发生在农村地区。由于我国特殊的城乡二元化结构，三农问题一直是国家首要关注对象。近年来国家出台并实施中的新农村建设、新型城镇化以及城乡一体化战略，都体现了农村地区在我国当前经济转型期的重要性。但与我国经济转型升级同时引起的污染产业向农村地区转移，使我国三农问题更趋复杂[1]。由于这个农村背景，环境群体性事件发生在城市与发生在农村，会产生截然不同的结果。

　　二是因环境污染问题引发。工业化的过程必然带来环境污染，这是技术社会的冷酷逻辑，西方所谓“先污染、后治理”，表达了一种无奈的选择，我国现代化的进程亦无法例外。但与城市相比，农村地区因管制弱化、治理复杂、设施落后等问题造成环境污染异常严重，更易引发群体性抗争。

　　三是以保障环境权益为鹄的。环境污染的利益相关方往往处于不同的地位，环境伦理学家提出了环境正义的概念，其核心要义是，在污染无可避免的前提下，作为弱势方的污染受害者必须得到合理的补偿，因污染带来的发展惠益必须公平分配。但农村地区发生的环境污染，在我国当前的政经一体化开发机制下，利益分配失衡比较突出。为环境权益而斗争，是作为污染受害者的农民为追求环境正义采取的特殊表达方式。

　　四是展现为非法聚集和暴力冲突。由于缺乏正当化、合法化、理性化的利益诉求表达和维护途径，在环境污染问题已经危及自身生存发展的背景下，农村地区环境群体性事件的演化过程往往表现出暴力性的一面，采取围堵工厂，打砸设备，攻击政府人员等方面。

　　二、农村环境群体性事件发生的法律机理

　　从农村环境群体性事件的演变过程来看，其发生主要有以下几个法律方面的根源：

　　一是农村环境污染防治立法欠缺。目前，我国城市环境污染防治立法比较完善，建立了包括环境影响评价制度、三同时制度、排污许可制度、排污监测制度、排污收费制度、现场检查制度等从源头到末端全过程管制的污染防治体系。但农村环境污染防治的规制却比较欠缺，我国目前还未出台专门的农村环境保护立法，现行规制农村环境污染的规定都是分散在其他相关环境立法中，相对比较集中的规定是国务院1984年颁布的《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，如该规定第4条明确规定：“严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产，对于转嫁污染危害的单位有关人员以及接受转嫁的有关人员，要追究责任，严加处理。”但一方面该规定是国务院的规范性文件，不是正式的法律法规；同时，该规定只是对农村地区中乡镇企业污染防治的原则性规定，操作性比较差；而且，世易时移，现今的农村环境污染是伴随着现代化、城市化进程中的污染产业转移而造成的，其严重程度和发展规模都远远超出上世纪80年代乡镇企业的污染状况。[2]

　　二是农村环境污染法律救济渠道不畅。在当前产业转型背景下发生的农村环境污染问题是我国经济发展与转型的必然趋势，在此背景下，为农村环境污染受害者建立其合理的污染补偿机制和矛盾化解机制，是有效控制农村环境群体性事件爆发的减压阀。但是，目前我国农村环境污染受害群者基本上缺乏及时有效的法律救济途径。这不仅仅是农村环境群体性事件爆发的主要致因，基本上我国近年来频发的各类群体性事件都是由于合法的利益诉求表达渠道不畅通，从而矛盾不断累积，直到忍无可忍之际以极端方式爆发出来。当然，我国环境立法中是存在环境污染侵权救济规定的，如《侵权责任法》中明确规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”，并且2014年新修订通过的《环境保护法》也明确规定了环境污染侵权诉讼适用因果关系推定和举证责任倒置等便利污染受害者的制度安排。但是，一方面，农民作为我国知识领域的弱势群体，缺乏相应的法律技术手段获取相应的污染损害证据，也缺乏相应的经济实力进行长时间的污染索赔诉讼；另一方面，由于我国特殊的政经一体化开发机制[3]，作为国家政法系统重要组成部分的法院也难免受到地方政府的施压，为企业发展而将相应的集中性污染诉讼不予受理。

　　三是农村环境群体性事件应急预警机制不健全。现代社会是一种与传统社会不同的风险社会，危机事件预警机制至关重要，它能对社会运行状况进行全方面反馈，一旦发生或可能发生无序化、失灵性社会事件，导致或可能导致社会秩序失控，便能及时发出信号，并引发快速应急反应，为科学决策所必须的信息获取和传递奠定基础。但我国目前还比较缺乏健全的农村环境群体性事件应急预警机制，事件发生后，很多基层政府在刚性维稳模式下首先的反应时瞒报、迟报，采取欺上瞒下、堵塞信息、压制舆论等方式，对上级政府正确及时处理农村环境群体性事件造成拖延。[4]

　　四是农村环境群体性事件应急处置不善。由于长期以来的思维惯性与事件处理逻辑，在农村环境群体性事件发生时，很多基层政府都是表现体制性迟钝和处置失当，走入“偶然事件-反应迟钝-事态升级-事态失控-强力压制-暴力冲突”的怪圈。更有甚者，有些地方政府不是积极寻求合法合理的解决途径，而是以敌对思维将事件定性为有组织有预谋的、少数人煽动的、甚至外国势力参与的暴力活动。然后公然动用警察、武警对农民进行暴力打压。特别是当前中央对群体性事件异常重视下产生的刚性维稳模式，地方政府的维稳绩效成为一票否决项目，能否迅速将群体性事件压制和消除在萌芽状态，成为地方政府在对待群体性事件上的重要考量。发生群体性事件时，过分依靠政治高压手段就成为普遍选择。基于此，拥有公权力的地方政府与环境利益受损的农民成了对立双方，而地方政府的这种处理思维和方式又会反过来激化本已处危险状态的矛盾，迫使农民采取更为激烈和极端的行为进行抗争，从而陷入了恶性循环。因此，从某种程度上讲，地方政府的体制性反应迟钝、粗暴化权力运用和僵硬化处置方式是农村环境群体性事件时基层政府的集中表现和事态恶化的重要因素。[5]

　　三、农村环境群体性事件的法治对策

　　一是完善农村环境污染防治立法。我国刚刚修订通过的《环境保护法》第三十三条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”这是新形势下国家为应对农村环境污染、加强农村环境法治建设而出台的新举措。但是，《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，具有原则性和统领性，需要具体化、细化和可操作化。因此，鉴于我国目前紧迫的农村环境污染状况，建议以此条规定为基础，我国尽快出台专门的《农业污染防治法》。除了目前我国环境污染方面的基本制度需要针对农村实际予以具体化外，农业污染防治法的主要任务是对城乡污染产业转移问题进行集中规制，推进城乡一体化污染防治机制，将农村地区建设项目管理进行圈区化集中管理，并以城市污染治理规格完善相应的污染治理设备。[6]

　　二是疏通农村地区污染司法救济渠道。从法理上看，环境污染司法救济渠道分为民事责任救济、行政责任救济和刑事责任救济等三类。其中行政责任救济和刑事责任救济是国家职能部门主动启动，针对环境污染者的法律责任追究方式。而民事责任救济则能为作为污染受害者的农民为维护自己环境和经济权益而主动启动。由于我国特殊的党政系统体制，司法部门、行政部门具有内部整合性，行政责任救济和刑事责任救济并无滞障，但我国当前政经一体化开发机制也同时造成此两类责任救济方式的政治性和闭合性。因此，农村地区污染受害者在司法救济渠道上主要依靠民事责任救济方式。我国新修订通过的《环境保护法》对此在普通环境民事诉讼机制的完善外，特别出台了环境公益诉讼制度。普通环境民事诉讼机制的完善主要表现在举证责任、诉讼时效、因果关系证明等方面。环境公益诉讼制度的建立则为农村地区环境污染的责任追究与处理开启了新的模式。我们有理由相信，随着新环境保护法相应制度的可操作化规定的进一步构建，农村地区污染信息公开机制、农民环境诉求表达机制和农村地区污染纠纷解决机制将逐步完善，为农村地区污染司法救济开启健全的通道。

　　三是健全农村环境群体性事件应急预警和处置机制。要打破农村地区环境群体性事件“偶然事件-反应迟钝-事态升级-事态失控-强力压制-暴力冲突”的演化链式反应，必须建立比较完善的应急预警与处置机制。首先是加强现代应急预警体系建设，从预案、组织、人员、物资设备和教育培训等多方面加强能力建设，构建相应的组织体系、指标体系和保障体系。其次是加强事中应急处置能力建设，包括应急指挥能力、现场控制能力和应急协调能力等，能根据群体性事件的发展态势，在第一时间做出紧急决策和应对措施，启动和执行应急预案，整合和协调各部门的行动，对事件进行态势控制和压力疏导，并进一步将事件有序性平息。同时，做好事件善后处理，包括相关人员进行责任追究、相关信息的发布与参与人员的情绪安抚、损失补偿，及时调处纠纷、恢复秩序。[7]

　　本文是2013年浙江省社科联年度研究课题“农村环境群体性事件的发生机理与制度因应”（课题编号：2013N101）的部分研究成果。

　　参考文献：

　　[1]邓小云：《城乡污染转移的法治困境与出路》，《中州学刊》2014年第3期。

　　[2]孙莉，等：《我国农村环境保护立法现状及完善建议》，《中国环境管理》2014年第2期。

　　[3]张玉林：《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，《探索与争鸣》2006年第5期。

　　[4]靳巍巍、鲍瑛茹：《从群体性事件看加强地方政府信息公开的意义》，《改革与开放》2009年第20期。

　　[5]任丙强：《农村环境抗争事件与地方政府治理危机》，《国家行政学院学报》2011年第5期。

　　[6]唐钊：《我国城乡污染转移法律规制研究》，《安徽农业科学》2011年第16期。

　　[7]杨乙丹：《群体性事件的链式演化与应急能力指标体系的构建》，《河南社会科学》2012年第6期。

　　文/杨华国

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