浅谈联合国军备控制与裁军机制改革

　　【摘要】自联合国成立以来，军备控制以及核裁军问题一直深受世界各国关注。根据《联合国宪章》第11条规定：“大会得考虑关于维持和平及安全之合作之普遍原则额，包括军缩及军备管制之原则；并得向会员国或安全理事会或兼向两者提出对于该项原则之建议。”尽管《宪章》做出原则性规定，而且联合国也在此问题上做出了巨大努力，但在推行军备控制政策的时候中仍然面对诸多困难，受到多方阻力困扰。

　　【关键词】军备控制；核不扩散机制；军控困境

　　一、军备控制

　　军备控制的主要目的是为了尽可能地降低战争爆发，防止军备竞赛甚至是核武器扩散为世界和平与发展带来的不稳定。通过限制军备的发展和使用方式来控制军备发展水平，既包括对军备设施的数量、类型、性能，以及武装力量的规模、编制、装备、部署实施限制的任何方案或过程，也包括那些用于降低军事环境不稳定性的方法。也就是说，军控包括对军事力量以及同敌对国家军事合作限制的任何方式。军备控制既可以通过单方面的措施进行，也可以依照双边的或多边的协议与条约实施。[1]

　　二、联合国军备控制历程

　　建立在二战废墟之上联合国，作为全球性的政府间国际组织，从其成立之初就肩负着维护世界和平与发展的重任。根据《宪章》规定，联合国安理会是唯一有权对全球性或区域性安全威胁或战争隐患采取行动的组织。由此，足以见得联合国在国际社会的重要性和影响力。然而，在联合国所处理的诸多事项中，军备控制以及核裁军无疑是一个难以顺利解决的问题。自1946年至今，联合国在军控方面采取了不同的侧重措施，大致经历了以下四个阶段：

　　1、1946年至1969年

　　二战结束后，以美国为首的资本主义国家和以苏联为首的社会主义阵营拉开了争霸局面，冷战迫使整个国际社会处于极端的两极分化状态。建立在雅尔塔体系基础上的国际社会秩序受到以美国和苏联为首的两大阵营的强烈干扰。美苏争霸从意识形态领域到军事领域的各种干涉，已经严重影响了联合国在军控方面职能的正常发挥。虽然，联合国在这一阶段组织订立了一些重要的军备控制条约，如《部分禁止核武器试验条约》、《外空条约》、《核不扩散条约》，但这些条约或多或少都体现了美国或者苏联的意志，其实质仍然是两大阵营相互妥协下的产物。因此，联合国无法正常履行职能以应对国际社会对军控问题的强烈呼吁。

　　2、1970年至1978年

　　这一时期内，联合国主要召开了三次军控会议，为国际多边军控的发展发挥了重要推动作用。其中1978年5月23日召开的第一次裁军特别会议尤为重要。裁军特别会议上，全体会员国一致通过最后文件，成为联合国日后裁军审议与谈判的纲领。[2]尽管在裁军方面，联合国试图突破美苏限制，但仍难以摆脱主导当时国际政治的困扰，军备控制体制并未进一步发挥切实有效的作用。

　　3、20世纪90年代

　　20世纪90年代，国际政治经济格局重新洗牌，发生了翻天变化。《禁止化学武器公约》、《不扩散核武器条约》以及《全面禁止核试验条约》三份条约的成功达成标志着国际社会对安全事项的关注也开始逐步由防止美苏之间的核战争转向核武器扩散、地区性冲突及常规武器运用等其他方面。一方面扩大和丰富了联合国军控和裁军议程，但在另一方面也提出了新的挑战，即联合国必须在新的国际安全环境中重新整个资源以便在更广泛的议题上取得进展。[3]

　　4、21世纪至今

　　在这一时期，联合国处理军控问题的职能有效性和权威性随着区域性安全威胁的不断升级而不断受到质疑，成员国要求对军控体制进行改革的呼声越来越高。尽管两极格局已被打破，但以美国为首的资本主义国家在没有苏联制衡的情况下，在联合国的决议过程中正逐渐表现出强势态度。其对霸权地位的谋求也使得联合国在军控问题上陷入困境。

　　三、军控困境分析

　　作为联合国在军控体制改革方面最具代表性及影响力的机制之一，国际核不扩散机制的确立是国际社会在多番磋商、博弈基础上达成的共识。而核不扩散机制就是围绕着1968年开始签署、1970年生效的《核不扩散条约》建立起来的。根据《核不扩散条约》第6条规定：“本条约的每个成员都承诺，本着善意，就有关早日停止核军备竞赛和进行核裁军的有效措施，以及就在严格、有效的国际控制下达成普遍和彻底的裁军条约，寻求谈判。”以1967年1月1日为分界点将世界各国划分为两类国家：一类是1967年1月1日前掌握核武器的国家，称为有核国家；另一类是1967年1月1日前尚未掌握核武器的国家，称为无核国家。条约要求无核国家不得再发展核武器。这一划分和要求显然漠视了无核国家寻求军事发展以及核武器发展的诉求。因此，《核不扩散条约》在前述规定的基础上，对有核国家提出了新的要求和要履行的义务，即，有核国家必须进行核武器缩减，并且必须帮助无核国家发展核工业。这样，核不扩散与和平利用核能以及核裁军构成一个统一的整体，彼此衔接，互相制约。[4]

　　除了《核不扩散条约》对有核国家和无核国家进行规制外，《不扩算核武器条约》也进一步对无核国家进行规定，以防止无核国家借发展核能而行核武器研发之实。该条约赋予了联合国国际原子能机构的监督与检查权。除此之外，它还确立了出口管制制度，对拟出口的物项或出口接收方进行控制，通常采用许可证、清单控制以及最终用户和最终用途保障等机制来防止有关的核敏感物质出口到不适当的进口方。在核不扩散领域，主要的多边出口管制制度有桑戈委员会、核供应国集团以及瓦森那安排等。这些多边机制通过与各国的国内出口管制制度相结合，以联合国《核不扩散条约》为基础，使得核不扩散机制更为完备。尽管如此，朝鲜、伊朗的核扩散问题不断提示国际社会这套机制并不完善。这些漏洞致使联合国在军控及裁军改革方面步履维艰。

　　1、机制在道义上的不合理性

　　《核不扩散条约》是国际核不扩散机制的基础与核心，也是联合国在军控及裁军改革方面的重要成果。但是，由于条约本身的双重标准，致使该条约无可避免地受到多数无核国家的质疑和诟骂。《核不扩散条约》约文并没有将核武器完全列为禁止物项，有核国家与无核国家的划分，已经明确体现了有核国家在该条约起草、谈判以及缔结过程中的强势地位。而无核国家在国际政治交往过程中，既要依赖于发达国家对其进行的投资和技术支持，同时还要谋求自身军事力量的强大，这本身就是一个两难的问题。而作为博弈与妥协后的结果，无核国家承诺放弃核武器，这是立场完全不平等的谈判，在道义上具有一定的弱点，也是朝核问题久决不下的原因之一。尽管《核不扩散条约》的最终目标是要“停止制造核武器、清除其现有全部储存并从国家武库中取消核武器及允在工具”，[5]并据此对持有核武器的国家分批逐步地进行裁军和缩减。但是这种削减虽然在总体上会有助于降低核武器数量，并间接降低由核武器可能造成的危害。但事实上，冷战结束后，国际社会一超多强的局面，使得联合国在对待美国这样的超级大国似乎显得无能为力，对美国进行裁军及核削减的力度还远远不够，其不仅仍然将战略核武库维持在几千枚的水平上，而且仍然在不断提高核武器的小型化、精确打击以及先进性，也就是说超级大国实际上并没有放弃将核武器作为威慑手段的打算。这样，在一些国家仍然保有核武器的情况下，要求无核国家放弃核选择，显得“强人所难”。[6]

　　2、机制在核扩散事件面前的无能为力

　　当前的国际核不扩散机制主要依靠国际原子能机构以及其他区域性的多边机制来监督可能出现的核扩散现象。[7]但是，这一制度在具体的核扩散事件上却表现出明显的无能为力。首先，国际原子能机构只能对缔约国进行监管，对于非缔约国并无拘束力。其次，国际原子能机构的监管力度有限。国际原子能机构是一个国家间组织，虽然它被赋予了一定的质疑式核查的能力，但要真正做到挑战一个国家的主权，随心所欲地到一个国家的任何地点进行检查并不现实。最后，国际原子能机构的探测和监察能力当然也不是完全没有问题的。而且，由于国际原子能机构在技术、资金、情报和人员等方面并不处于完全中立状态，而是依靠于缔约国的帮助，其政治中立性和核查的公正性就难免遭到怀疑，使得阻止扩散的行动变得更加困难。

　　3、机制对非国家行为体约束能力的欠缺

　　国际核不扩散机制在设计时主要针对的是国家行为体，但是冷战结束以来一些非国家行为体对于国际安全的挑战日益显现出来，尤其是恐怖组织试图寻求核武器进行袭击的做法更是引起了主权国家的高度重视。因此，如何防止核武器能力向非国家行为体扩散已经成为一个严峻的问题。然而，选择自主研发、生产并投入使用核武器这种方式无疑将会使恐怖组织付出巨大的经济成本，这种投入和产出不成正比的活动也值得我们怀疑，恐怖组织是否愿意从事这种研发建设。故而，笔者认为，与研发制造核武器这种自产自销的方式相比，恐怖组织似乎更愿意通过走私、贩卖、窃取等其他风险及成本更为低廉的手段获取核武器。因此，核不扩散机制应该在恐怖组织获取核武器或者核原料的手段、思维、途径等方面进行监督和打击，对以恐怖组织为代表的非国家行为体进行规制，完善机制当前存在的问题。

　　四、改革方向及中国立场

　　1、改革方向

　　前文已经述及核不扩散机制的调整对象分为有核国家与无核国家两类，机制的正常运转依赖于两类国家利益的平衡。但是正如前文分析，在新国际关系背景下，这一结构已经不足以成为机制防止核扩散并反映国际体系不同利益需求的最佳选择。尽管有核国家在核武器问题上存在着某些共识，而且还被机制划分为共同利益体，但是在核问题上仍然存在着许多利益纠纷，并非所有有核国家都能按照机制最初设想的那样遵从规定进行核缩减和裁军，更多的情形是打着核缩减之名，暗自谋求核发展之实。而且，有核国家更愿意在保有自身有核身份的同时，而防止其他无核国家进入这一领域，以此来保持强势地位。而无核国家的情况更为复杂。一方面，他们对当前的核不扩散机制极为不满，具有道义上的不平等性，其在遵守不发展核武器承诺，履行相应义务的同时，并没有换来有核国家对其境内的帮扶和支持，也没有认真履行条约规定的义务。国际社会这种单方面地要求无核国家进行承诺付出的行为已经引发多数无核国家的不满。另一方面，在无核国家内部又存在着诸多的利益群体，这些利益群体不能直接与发展中国家划等号，而是十分多元化的存在着，他们在经济、文化、利益、价值等诸多方面存在着差异，并根据这些差异开始逐步地进行分化组合，并在核武器问题上谋求新的主张。此外，无核国家的极端情况也应应发重视，例如朝核问题。因此，在未来军控及核不扩散机制进行改革的问题上，有核与无核的区别对待应当成为改革和探讨的重点，如何建立有效的防护监督体制以及对非国家行为体进行防范更是改革所要面临的重大问题。

　　2、中国立场

　　中国一直以来坚持和平发展道路，在对待国际军控体制改革这一问题上，也应当坚持自己的态度和立场：尽管当前的国际核不扩散体制在道义上具有不平等性，在机制的人员、管理、财政等多方面存在弊端和缺漏，但是建立在《不扩散核武器条约》基础上的核不扩散机制早已深入各国，为各国的核不扩散理念及措施奠定了基础，因此，现存机制不可废除，其已然发挥的作用和功效应当值得肯定和维护。和平与发展是当今世界的主题，我国在军控及核不扩散体制改革方面，历来主张在现有的体制之上进行修正和完善，主张在联合国框架内，运用多种手段和防止，并联系其他国际组织建立综合治理模式，使得国际军控及核不扩散机制更为体系化和全面化。

　　国际军备控制及核不扩散体制作为维护世界和平与安全的过程中发挥了重要作用。正处于十字路口的军控体制不可避免的地将面临诸多问题并遭受多方诘难。我国作为联合国常任理事国，应该充分发挥在国际社会中的职能，多为发展中国家及落后地区国家的利益和诉求进行考虑，帮助军控及核不扩散体制朝着更加公平、合理、有效的方向前进。

　　参考文献：

　　[1]孙向丽：《军备控制的理论与实践》，载《教学与研究》，2001年第6期。

　　[2]郭隆隆等：《联合国新论》，上海教育出版社1995年版，第129页。

　　[3]陈东晓：《全球安全治理与联合国安全机制改革》，时事出版社2012年版，第218页。

　　[4]陈东晓：《全球安全治理与联合国安全机制改革》，时事出版社2012年版，第228-229页。

　　[5]杜祥琬：《核军备控制的科学基础》，国防工业出版社1996年版，附录E。

　　[6]陈东晓：《全球安全治理与联合国安全机制改革》，时事出版社2012年版，第232-233页。

　　[7]陈东晓：《全球安全治理与联合国安全机制改革》，时事出版社2012年版，第235-248页。

　　文/王英

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