论行政合同中的行政优益权

　　【摘要】近几年来，行政合同作为行政主体与行政相对人协商合作的一种公共管理手段逐渐被广泛应用。其中，具有特权性质的行政优益权的行使成为了行政合同行为的核心。因此，加强民众对行政优益权的理解，合理的行使行政优益权并对其进行监督、完善和规制便成为了我们日后需要努力的方向。

　　【关键词】行政合同；行政优益权；行政特权；公共利益

　　一、何谓行政合同

　　行政合同是行政主体作为公权力的代表，为了实现行政目的，与行政相对方通过协商而达成的双方相反的意思表示一致的合意而缔结的设立、变更、终止行政法律关系的协议。

　　二、何为行政优益权

　　行政优益权，指的是行政主体为了实现公共利益所享有的对行政合同单方面的强制性特权，又称行政特权。行政优益权行使的出发点是为了维护公共利益，若非如此，则会背离其设立的初衷，行使者则无权行使本权利；行政优益权作为一种行政特权，其享有者只能是行政主体，是一种单方性权利；行政优益权其本身就具有公权力的地位，因此其本身即具强制性；行政优益权是行政合同“行政性”的体现。

　　三、行政优益权存在的合理性

　　1、行政优益权的存在保障了行政合同的行政性

　　行政合同区别于普通民事合同的核心在于其具有“行政性”，它是以是公共利益和进行有效的行政管理为目的的。而行政合同的“行政性”又主要体现在行政优益权的行使。行政优益权作为一种行政特权，是行政主体以其公权力的身份在行政合同行为中行使的。如若行政主体以为自己个体利益的身份与一方当事人订立合同，尽管出于行政管理的目的，也为民事合同。故而，行政优益权的存在保障了行政合同区别于民事合同。

　　2、行政优益权的存在使得公众利益得到更好的保护

　　在行政合同的实施过程中，不可避免的会产生“公共利益”与“个人利益”的冲突。在此情形下，根据我国长久以来的行政理念，我们必须将国家和公众利益放在第一位，使个人利益服从国家利益。在这当中，行政优益权的行使是维护公共利益的重要手段，行政主体在公共利益的摩擦中行使行政优益权，可以更好的平衡公众与个人利益，使得公共利益不受侵害的同时也让个人利益得以救济，满足相对人的利益需求，做到互利、等价，使得行政合同中同样具有相对人的权利。

　　3、行政优益权的存在能够使政府更好的实现行政管理的目的

　　政府作为行政主体在行政合同中主要通过对行政优益权的有效行使来高效实现行政管理的目的。政府通过行政合同内容的决定权，行政相对人的选择权，合同相对人的指挥监督权，合同单方变更权与解除权和对违反合同的制裁权的行使，使得行政合同的方方面面得以具体化和完善化。对行政合同不妥之处的合理规制，也使得合同的施行更加符合公众的利益，使得政府行政更加便捷高效。以上列举的行政特权均归于行政优益权的范畴，故行政优益权在行政管理事业中不可或缺。

　　四、如何对行政合同中的行政优益权进行规制

　　1、主体规制：有权主体

　　法治社会中，行政机关行使职权应有法律上的依据，职权法定是政府行政的前提条件。现实中，有些行政机关甚至滥用行政合同来代替其他行政行为，以逃避法律责任。追溯原因，是由于政府官员出于工作便利、追求私利等考虑，在没有法律依据条件下，违法使用行政优益权。行使行政合同优益权的主体范围不能扩大化，应该有其特定的行政主体。要成为行政合同优益权的主体以及在何种情况和状态下取得行政合同的主体资格都应该有《行政组织法》以及《政府采购法》等依据，即主体法定。否则就会出现主体混乱、责任分散的状态，使得依法行政原则无从体现。

　　2、范围规制：裁量领域

　　我国目前进行的行政体制改革的重心，就是要将政府从大量的事务中抽身出来，致力于公共服务中。那么，这是否意味着行政合同可以对政府抽身出的所有领域进行调控呢？公共选择理论告诉我们：“政府也存在失灵的可能，即作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的，行政机构存在低效率问题、政治周期的副作用等等”。因而，行政主体在行使优益权进行行政合同行为时，应该是在自由裁量领域中适度介入，而且既要有法律依据，又要依循科学、合理原则，而不是全面干预，更不是强制干预。

　　3、程序规制：正当程序

　　遵循正当法律程序是行政机关履行公共职能的基本要求，特别是在对相对人做出不利的决定时，更要在严密的程序中保障当事人的程序利益。由于行政合同的订立、履行、解除都具有契约性特征，行政机关往往利用行政优益权，“只有在他认为这样做有助于加强自己的地位的时，他才会去支持别人的利益”，诱导合同相对人没有按照行政程序进行，导致相对人程序利益的缺失，最终导致其实体权益的侵害。在程序体系上，应该包括“事先告知、资讯公开、缔约方式的选择、调查、听证、参与、保留、回避”1等程序内容。

　　4、诚信规制：信赖保护

　　信赖保护是指相对人因对行政主体产生正当的信任，在接受其行为时所产生的信赖利益受到法律保护。因而，相对人在履行行政合同过程中，因对行政优益权的信赖，有权获得正当预期的信赖利益，并且受到法律保护。一旦相对人接受了行政上的承诺，那么行政主体就应该按照承诺兑现利益，如果相对人在无知境况下因接受行政主体违法运用行政优益权的行为而致利益受损，有权要求行政主体赔偿损失，以保护相对人的信赖利益。

　　注释：

　　1 马英娟：《论行政合同的程序控制》，载于《河北大学学报：哲学社会科学版》2001年版。

　　参考文献：

　　[1]杨永萍，李继征：《从命令行政到契约行政》，载于《行政法学研究》

　　[2]孙笑霞：《法律对行政权的控制—现代行政法的法理理解》

　　[3][美]戴维·韦默，艾丹·维宁：《政策分析：理论与实践》

　　[4][荷]斯宾诺莎：《政治论》

　　文/严卫涛

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