统筹城乡的建设用地空间重构机制与对策研究

　　摘要：统筹城乡发展要求重构建设用地空间，优化城乡建设用地结构和布局。本文首先分析了我国土地政策促进城乡统筹的现实困境，并以此为基础从农村建设用地整理模式转换、置换指标跨县区流转、土地增值收益共享、规划引导四个方面构建了统筹城乡的建设用地空间重构机制。要通过建设用地空间重构机制促进城乡统筹发展，还需要完善土地政策调控工具，加强与规划、财政等政策的衔接，并强化土地政策监管及保障体系的建设等。

　　关键词：建设用地空间重构；统筹城乡；机制；对策

　　一、土地政策促进城乡统筹的现实困境

　　城乡社会经济发展与区域土地利用都是一个动态的过程。近年来，随着我国社会经济发展方式的转变、城乡地区发展的不平衡，以及土地资源利用目标的多元化，原有的建设用地格局在转变土地利用与管理模式、统筹城乡发展等方面的作用机制已面临严重的困境。主要表现为城乡用地需求与供给错位、城乡土地要素缺乏流动性、置换指标区际交易机制不健全以及土地增值收益共享机制不完善等。

　　二、统筹城乡的建设用地空间重构机制

　　建设用地空间重构是促进城乡统筹发展的重要工具之一，它立足于城市与农村地区建设用地的供需矛盾，着眼于解决城乡发展中的不协调问题。在城乡建设用地增减挂钩的政策导向下，积极盘活农村存量建设用地，提高集约利用水平，促进农村地区发展；同时实现用地指标的合理流转，为城市经济发展拓展空间。通过城乡建设用地置换，有效缩小城乡发展差距，促进城乡协调统筹发展。由于统筹城乡的建设用地空间重构要兼顾公平与效率的原则，因此，主要通过农村建设用地整理模式转换机制、置换指标跨区县流转机制、土地增值收益共享机制及规划引导机制来促进城乡统筹发展。

　　（一）农村建设用地整理模式转换机制

　　1.现行“整村推进”模式评价

　　“整村推进”模式在改善农村人居环境、推动农地流转及规模经营等方面取得了显著的成效，但在实施过程中也存在着明显的缺陷。一方面，“整村推进”模式下由于涉及的拆迁规模、安置规模、复垦规模都比较大，投资数额巨大，从而导致许多有较大潜力的地区，却因地方政府财力有限、融资难度大，无力负担巨额的前期投资而无法顺利开展城乡建设用地置换。另一方面，“整村推进”模式下，搬迁的农民群体规模较大，由于顾虑到补偿标准、安置方式等问题，同时生产生活方式也将会改变，导致动员农民搬迁的难度较大；要在农民完全自愿的前提下开展整理，权属调整与矛盾协调的难度较大，可能导致强拆现象出现，损害农民土地财产权益，阻碍置换工作的顺利推进。

　　2.“归零为整，逐步推进”模式创新

　　基于现行“整村推进”模式存在的成本高、农民意愿不强等缺陷，本文提出“归零为整，逐步推进”的新模式：“归零为整”是指以农村闲置宅基地为整理复垦对象，建立置换指标库，闲置宅基地退出后整理复垦为耕地，产生的用地指标入库，并在库中积少成多，用来置换城镇建设用地建新指标；“逐步推进”是指当达到一定条件后，即由“归零为整”模式向“整村推进”模式转换。

　　（二）置换指标跨县区流转机制

　　城乡建设用地增减挂钩试点项目的“封闭运行”决定了整理产生的置换指标只能在县（市、区）行政区域内使用，是基于县域范围的指标自给自足，其直接后果就是土地资源配置公平下的效率损失。要兼顾公平与效率，就必须开放置换指标的跨区域交易，允许指标以省域统筹为前提，通过跨县区交易的方式实现市场化配置。开放省域统筹前提下的跨县区指标交易，必须将交易主体、交易规模等纳入计划管理，并对指标交易价格进行调控。

　　（三）土地增值收益共享机制

　　土地增值收益分配是否合理直接关系到置换工作的成败，参与分配的利益主体包括搬迁农民、集体经济组织以及指标供需双方所在地区地方政府等，各利益主体间应建立合理的收益共享机制，允许农民及农村集体分享城镇化、工业化发展成果。

　　（四）建设用地空间重构规划引导机制

　　建设用地空间重构不仅要提高土地集约利用水平，为城镇建设拓展空间，更是为了统筹城乡协调发展，尤其要加快农村地区发展，缩小城乡发展差距。农村土地整理和置换指标落地都必须考虑当地的自然、社会、经济等实际状况，遵循土地利用规划和城市规划，基于土地适宜性评价结果进行科学选址。

　　农村土地整理区的选址首先要以土地利用总体规划、城市规划及村镇规划为依据，要符合区域未来发展导向及发展强度要求，并充分考虑发展阻力的制约。其次，土地整理方案的可行性在考虑现实潜力大小、经济可行性及社会满意度的同时，还要参照土壤质量评价成果，优先选择有条件整理形成优质耕地的用地空间进行整理，并与农村产业发展规划相结合，充分利用集中布局的优质耕地发展高效农业，大力推动农业产业化、规模化经营。

　　三、总结与建议

　　建设用地空间重构机制的建立，有利于提高土地资源的空间配置效率，消除城乡之间要素流动的障碍因素，重构高效且不失公平的建设用地配置新格局，充分发挥城市反哺农村的作用，有效缩小城乡差距和促进城乡统筹发展。要重构建设用地空间格局，促进城乡统筹发展，必须在充分发挥土地政策调控作用的同时，完善与之相关的政策，并加强政策监管及保障体系建设。

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　　袁哲路

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