浅析检察建议的效力

　　【摘要】修改后的《民事诉讼法》及其司法解释相继颁布，对检察建议适用问题程序问题的争论也逐渐停止。但另一方面，作为一种柔性的监督机制，检查建议的效力如何，是否应当赋予检察建议以强制力，仍然是一个问题，探讨检察建议具有实际的价值。

　　【关键词】检察建议；效力；强制性

　　2012年新修改的《民事诉讼法》第208条规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定的情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这是我国首次将检察建议这一在实践中已经广泛适用的检察监督模式正式地写入法律条文之中，因而具有重大的历史意义。但另一方面，新的问题也随之产生。由于新的《民事诉讼法》对检察建议的规定过于简单和原则化，对检察建议的适用范围、审查程序都欠缺法律规定，使得实际操作面临困难，出现了难以把握和操作等问题。2015年新出台的《《民事诉讼法》司法解释》在一定程度上解决了这些问题，但检察建议的效力如何，仍然有待于更加明确。

　　一、检察建议的类型

　　根据检察建议所依据的性质上来看，检察建议可分为一般意义上的检察建议和民事诉讼视角下的检察建议。一般意义上的检察建议是指最宽泛、最广义的检察建议。它是以法院内部的管理体制、规章制度设置等内容为监督对象，旨在推动审判机关完善自身的制度建设、提升内部制约机制的有效性。而民事诉讼中的检察建议则是以民事个案为监督对象，保障具体案件裁判结果的合法性与公正性。这也是本文所研究的内容。民事诉讼中的检察建议按照监督对象的不同，检察建议可以分为四类：1、再审检察建议。此类检察建议适用于人民法院已经生效的民事判决、裁定以及调解确有错误，建议同级人民法院启动再审程序自行纠正错误的案件。2、程序监督检察建议。此类检察建议适用于审判程序中审判人员存在违法行为可能影响公正审判的案件。3、执行监督检察建议。适用于民事执行活动存在违法行为可能影响公正执行的案件。

　　在以上各类检察建议当中，再审检察建议是检察建议中的主要类型。而就效力来说，再审检察建议与抗诉的区别也是检察建议研究的重点。而且，2012年新《民事诉诉法》所规定的检察建议主要还是指再审检察建议。因此，本文主要以再审检察建议为对象进行论述，探讨检察建议的效力问题。

　　二、检察建议的性质及立法现状

　　对检察建议性质的定位，历来有多种不同的主张。有学者认为检察建议具有公权力的性质。“检察建议的适用是检察机关行使公权力的一种行为。检察建议在性质上是一种综合性的法律监督权。”也有学者主张，检察建议仅仅具有服务型的职能，不具有公权力的性质。“检察建议并不是检察机关的法定职权，也不是检察机关履行法定的法律监督职权的方式方法。”虽然检察建议是一种较为柔性的监督方式，但在公权力的背景下，其效果也是显而易见的。

　　有关检察建议的立法主要是2012年新修改的《民事诉讼法》的规定。新的《民事诉讼法》第208条规定了三种检察机关自行提起检察建议的情形，第一种情形是地方人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，符合抗诉条件的，可以向人民法院提起检察建议；第二种情形是地方人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议；第三种情形是各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民检察院提出检察建议。在这三种检察建议中，前两种检察建议模式所对应的案件同时也可以提出抗诉，属于审判监督的内容。而最后一种对审判人员违法行为提起的检察建议，有学者认为这是对审判监督程序以外的规定，不属于审判监督的内容。该学说有其合理性。新的《民事诉讼法》第209条规定了当事人向人民检察院提起检察建议的情形，这三种情形人民检察院也同样具有可选择检察建议或者抗诉的权力。于是产生了另外一个问题，那就是检察建议与抗诉的区别在哪里？同时由于缺乏相应的法律规定，对于人民法院收到检察机关的检察建议后如何处理没有法律上的约束，有学者担忧检察建议可能成为一纸空文。这一问题也值得我们探讨。

　　2015年1月30日，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》，对于检察建议的具体适用问题给出了相应的解决方法。《司法解释》的出台，使得长期以来对检察建议法律约束力问题的探讨划上了句号。接下来笔者便结合《司法解释》的相关规定对检察建议的效力进行分析。

　　三、对《民诉司法解释》关于检察建议规定的具体分析

　　根据新《民诉法》规定检察建议的三种情形，新的民诉《司法解释》对其做出了相关规定，明确了检察建议的效力问题。

　　第一种情形是地方人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，符合抗诉条件的，可以向人民法院提起检察建议。对于这一情形，《司法解释》做出了更加详细的规定。新《民诉》司法解释第416条规定，地方各级人民检察院依当事人的申请对生效判决、裁定向同级人民法院提出再审检察建议，符合下列条件的，应予受理：（一）再审检察建议书和原审当事人申请书及相关证据材料已经提交；（二）建议再审的对象为依照民事诉讼法和本解释规定可以进行再审的判决、裁定；（三）再审检察建议书列明该判决、裁定有民事诉讼法第二百零八条第二款规定情形；（四）符合民事诉讼法第二百零九条第一款第一项、第二项规定情形；（五）再审检察建议经该人民检察院检察委员会讨论决定。不符合前款规定的，人民法院可以建议人民检察院予以补正或者撤回；不予补正或者撤回的，应当函告人民检察院不予受理。这条司法解释一方面规定了再审检察建议应当受理的情形，另一方面也对再审检察建议与抗诉的区别做出了规定。根据《民事诉讼法》第211条的规定，人民法院对于人民检察院提起抗诉的案件应当再审，而检察建议仅规定人民法院应当受理，至于是否启动检察建议主动权则在人民法院一方。《司法解释》第419条规定，人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照民事诉讼法第一百九十八条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。这一规定明确了人民法院收到检察建议后应当采取的措施，也使得检察建议避免了流于一纸空文的境地。

　　第二种情形是地方人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。对于这一情形，《司法解释》第413条规定，人民检察院依法对损害国家利益、社会公共利益的发生法律效力的判决、裁定、调解书提出抗诉，或者经人民检察院检察委员会讨论决定提出再审检察建议的，人民法院应予受理。第409条第一款第二项规定，人民检察院抗诉或者再审检察建议所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。对损害国家利益、社会公共利益案件的检察建议也给予了规范。

　　第三种情形是各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民检察院提出检察建议。

　　这一情形《司法解释》没有规定。

　　总而言之，《司法解释》对检察建议与抗诉的区分在于，对于抗诉案件，人民法院必然启动再审程序；但对于检察建议的案件，人民法院仅仅有义务受理，是否启动再审的决定权在人民法院一方。但同时由于《司法解释》规定了人民法院对人民检察院检察建议处理结果具有反馈的义务，使得检察建议的效力得到了保证。但检察建议作为一种柔性的监督方式，是否具有强制力，仍然是我们研究的方向。

　　四、结语

　　新的《民事诉讼法》及其司法解释相继颁布，体现了我国法制现代化水平的不断进步。对于检察建议，我们也应当在探讨其逐渐规范化的同时，给予其相应的地位。既不能对检察建议报之以过高的期待，也不能对其所起到的作用过于轻视。在法律监督的多种途径之中，检察建议仅仅是其中的一种。结合其他监督机制，社会才能更加向公平正义的方向迈进。

　　参考文献：

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　　[5]奚晓明，《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用[M].最高人民法院出版社2012.

　　文/雷鹏

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