环境民事公益诉讼主体资格研究

　　——我国环境保护非政府组织参与环境民事公益诉讼的困境与对策

　　【摘要】自我国民事诉讼法最新修订至环境保护法修订，再到《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，我国的环境民事公益诉讼事业可以说引来了巨大的机遇。但是其中尤为关键的一环就是起诉，毋庸置疑公众参与制度已经深入到我国法治发展内部构架。本文旨在对环境民事公益诉讼中最广泛的一类起诉主体-环境保护非政府组织参与环境民事公益诉讼面临的困境进行分析，并在此基础上展开对策研究。

　　【关键词】民事公益诉讼；双重管理体制；环境保护非政府组织；原告资格

　　一、引言

　　我国是世界上环境污染最严重的国家之一，改革开放以来经济的持续发展是以牺牲生态环境为代价的，这需要引起全社会的反思和关注。频繁发生的环境侵权行为引起的巨额损失和赔偿，需要确立相关制度来对受害人进行损失填补和对我们生活居住的环境环境进行保护。所谓“无救济就无权利”，环境民事公益诉讼制度的建立，有利于保护我国已经脆弱不堪的生态环境和保障公民的环境权益。同时对于增强社会的环境保护怠识，缓解经济发展与生态环境的矛盾，也都有着明显的作用。

　　二、环境保护非政府组织参与环境民事公益诉讼概述

　　1、环境民事公益诉讼的概念。欲明晰环境民事公益诉讼，首先需要对公益诉讼的概念加以讨论。纵观学界对公益诉讼概念的探讨，分为广义说和狭义说。广义的公益诉讼认为，其救济对象不仅包括公共利益，也包括不特定他人的利益，也有学者称为救济对象的广义说。狭义说认为，公益诉讼是指起诉主体与所诉争议仅仅涉及公共利益，而不涉及直接的利害关系。

　　对此，笔者对狭义说不多加探讨，现在国际上的趋势是向广义说发展。比如美国的原告资格由“法定权利”发展到“法定利益”，再到在“塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案”首次尝试的“事实上的损害”标准，实际上是广义的。而且，出于保护的目的，我们也应当采取广义上的公益诉讼概念。

　　因此，环境民事公益诉讼是指公民、组织或法定机关为了维护环境权益或相关权利而进行的民事诉讼活动。

　　2、环境保护非政府组织在环境民事公益诉讼的参与。环境保护非政府组织（以下简称环保民间组织）参与环境民事公益诉讼其中最重要的就是作为起诉主体进行参与。根据中华环保联合会2006年《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》统计数据，截止2005年年底，我国我国共有各类环保民间组织2768家。在现有的组织中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.3%；学生环保社团及其联合体1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻华机构68家，占2.5%。76.1%的环保民间组织没有固定经费来源。这些组织中由政府扶持的官办型民间组织1382家占49.9%，真正由民间人士发起成立的草根组织仅仅只有202家，占所有的7.2%。”

　　环境民事诉讼得到法律明确规定以来，公益诉讼观念得到迅速增强。此前，环保NGO提起环境公益诉讼案件很难被法院受理。有时候即便被受理也得不到应有的赔偿。

　　但是近年来，环境民事公益诉讼却取得了可惜的成绩。一个较大的鼓励就是2009年中华环保联合会联合公民朱正茂共同起诉见诉讼江阴港集装箱有限公司环境污染案。最终以调解结案，有人称这是环保NGO作为环境公益诉讼原告主体破冰案。泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司泰兴锦汇化工有限公司等污染纠纷案取得了较好的效果。

　　三、我国环境保护非政府组织参环境民事公益诉讼所面临的困境

　　环境保护组织作为环境公益诉讼资格条件在法律中已有明确规定，但是具体到环境保护组织在现实中公益诉讼的具体开展还会涉及诸多问题。环保组织起诉最能表现出其公益性，但是目前我国环保团体在面临前所未有机遇的同时，却也遭遇着前所未有的难题。

　　1、登记困难。1.1双重管理体制。我国目前对社团管理实行的是双重管理体制，想要成功登记必须首先要找到业务主管单位，然后再找登记管理部门。这相当大的制约了我国非政府组织的登记，尤其是业务主管单位的不好找，许多政府部门基于行政性、责任承担考虑并不愿意为社会组织充当主管单位。双重管理体制是我国非政府组织高速发展过程中，为应对第一阶段结社高潮中出现的各种负面问题二采取的对策。发展之如今，之争体制却严重制约了非政府组织的发展。尤其是新生的环保组织，在越来越需要应对环境问题的社会需求下，环保组织急需踏入社会舞台，但是偏偏，主管单位不好找，因为环保通常都是与经济相反用力。而新环境保护法和民事诉讼法解释都规定了“合法登记”的条件。这种体制一定程度上阻碍了环保组织的参与。1.2同类组织限制登记。《社会团体登记管理办法》规定，同一地区已有从事相关性质业务活动的社会团体的，其他团体应当限制登记。这同样为环保组织的发展增添了阻碍。

　　2、费用难题。新民事诉讼解释规定了环境公益诉讼费用的缓缴和基金冲缴，但是资金短缺、收入结构不合理、资金渠道少、财税相关制度政策的不足等资金问题仍然未得到实质解决。这可以说是目前制约环保组织公益诉讼的最大障碍。环境公益诉讼中明显的问题就是巨大的时间成本和金钱成本，其中诉讼中涉及到的相关问题的高昂鉴定费用一直以来是公益诉讼的拦路虎，超越许多环保组织的承受能力。因为我国社团登记的阻碍使得许多组织不能获得免税资格，我国亦没有对公益组织的营利性活动放松管制。

　　3、证据收集困难。环保组织参与环境民事公益诉讼在诉讼过程中，不可避免需要提供证据。但是，作为弱势，或者说信息被动的一方，往往掌握很少的证据。尽管有举证责任倒置的因果关系推定，但受害一方仍然需要提供相当分量的证据。这些证据要么为被告方掌握，要么就是受害方没有足够的能力进行采集。新民事诉讼解释规定了法院的证据收集权，这相比以前是进步的，但也是有条件的，仍然不足以解决想当的隐性难题。

　　四、对我国环境非政府组织参与不足的解决策略

　　1、登记管理体制变革。社会管理需要创新，环保组织的发育和发展为其提供了机遇。环保组织的登记管理体制涉及到登记制度的模式，是采取许可主义还是准则主义，意义是完全不同的。目前的双重体制是许可主义的变形，专管部门就是上级领导，实际是获得其许可。而美国等发达国家，采取的是准则主义的登记模式，为环保组织的自由发展提供了空间。这正是我国未来改革的趋势，不论是基于社会的进步还是社会管理体制创新，还是政府职能装变。因此应当有条件放开准则主义，让更多的环保组织“合法化”，初期问题肯定是有的，但这并不能成为拒绝前进的理由。

　　2、环保基金。虽然目前已有地区建立起环境公益诉讼的基金制度，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件若干问题的解释》规定相关减免和资金调剂，但目前尚未取得显著成效。基金制度对于解决环保组织在公益诉讼参与中的资金困难是不言而喻的，但同样需要把控的是资金的使用制度的完善，防止资金留空落不到实处。

　　环保组织在法律上享有明确的环境公益诉讼主体资格，这是其优势之一，所以必须寻求克服当前困境的出路方能最大想打的发挥其积极性和社会效益。如辅以其他经济激励、约束政策，提高环保组织公益能力，各地也可以积累有益的经验，为该制度在全国发挥巨大作用作好铺垫。

　　3、明晰证据收集程序。新环保法新的法规设定了更高的环境违法成本，更细的信息公开要求，因此被称为“史上最严”。新民事诉讼解释规定了法院的证据收集权，相比以前取得了证据收集的突破，第十四条规定，对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。但这一条在细化法院裁量权的同时设定一个客观标准，仍然为受害方带来了困难。因此明晰环境民事公益诉讼的证据收集程序是相当必要的。

　　五、结语

　　近些年，不论是我国还是世界经济都保持着想当的发展速度，这对于国内外都是一种利好讯息。但是社会进步与发展，与之伴随不可避免的会出现矛盾，出现分歧点，当下最突出的就是资源的枯竭、环境的污染与破坏、自然灾害的频发都预示着矛盾的愈演愈烈。因此对于我国来说，环境民事公益诉讼制度是一个缓解环境压力、减少污染、防止污染加剧的一个有效方法。但如何利用它使它的效果发挥到更大不仅是立法者，更是众多社会公众需要考虑的事情，在这里我希望我们能够利用好环境民事公益诉讼这个救济途径，让我国在经济发展和环境保护方面做到尽可能的做出贡献。

　　参考文献：

　　[1]于莹.环境公益诉讼之适格原告之德国经验[J].中国外资，2013，(9).

　　[2]陶建国.德国环境行政公益诉讼制度及其对我国的启示[J].德国研究，2013，(2).

　　[3]李长健，朱维维.环境权视野下公民提起环境公益诉讼的法理分析[J].成都行政学院学报.2013，(4).

　　[4]宋丹丹.环境公益诉讼中个人原告资格探究[J]科海故事博览·科技探索.2012，(5).

　　[5]叶良芳.环保NGO与环境公益诉讼推动[J].中国环境法治.2011，(1).

　　[6]李玉娟.环境民事公益诉讼中环保NGO法律地位的反思与重构[J].南昌大学学报.2011，(1).

　　[7]高雁.环境公益诉讼制度：美国的经验与中国的制度选择[J]求索.2012，(9).

　　[8]张兴国.德国社会团体民事公益诉讼主体资格研究及借鉴[J].河北青年管理干部学院学报.2012，(5).

　　[9]曹明德.王凤远.美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义[J].河北法学.2009，（9）.

　　[10]张辰新《.民事诉讼法》对我国环境公益诉讼制度的构建[J].华东政法大学.商情.2012，(49).

　　[11]别涛.环境公益诉讼[M]法律出版社，2007.

　　文/陈宝山