浅析我国信访制度

　　【摘要】信访制度是中国特有的一项民主政治制度。然而，近年来民众上访寻求救济的现象越来越多。信访制度已在实际上成为一种救济制度，随之而来产生了许多的问题。只有在正确认识信访的应然性质的基础上，通过对现有信访现状问题的整理与分析，从而才能提出缓解矛盾的具体建议。而要从根本上解决信访问题，只有依靠加强我国的法治建设，这样才能最终实现信访制度性质的回归。

　　【关键词】信访制度；性质；现状

　　一、信访制度的应然性质

　　我国《信访条例》第一章第2条明确写明：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一定义，我们可看出，信访制度其实是一种民主政治制度，是民众参与政治，行使监督权及建议权的一种途径。

　　然而，信访制度在我国实践中已不再主要充当一个民众参与政治的途径的角色，而是作为百姓寻求救济的方式，信访制度实质上已变为救济制度。那么，信访制度究竟应当以一种怎样的姿态存在才能合理实现其现实作用呢？笔者个人认为，信访制度的应然性质及功能应当是民众监督建议权实现的民主政治制度，而不应该是现实中的特殊救济制度。理由如下：

　　1、信访制度作为救济制度无存在的必要性

　　有些观点认为，信访制度作为一种救济途径可以补充行政复议、行政诉讼等无法解决的问题。但是，现有的行政复议、行政诉讼无法解决的问题无非有两种：一种是尚未纳入行政诉讼和复议的范围的问题；一种是无法纳入行政复议和诉讼范围的问题。对于前者，这是我国行政诉讼及《行政复议法》在制度上的缺陷，最合理的做法应当是完善和补充我国的行政救济和司法救济，加速法律的修订。而以另一种不成熟的制度去补充现有救济制度的不足显然是不明智的，只会越来越复杂和紊乱。

　　2、信访制度作为救济制度弱化我国的法治权威

　　由于长期的历史等原因，我国的行政权力的权威性远大于司法的权威性。若将信访制度作为一种救济制度，信访制度借助行政权威，必然成为民众首选的途径。这会导致民众对司法救济不再抱有任何希望，不走司法途径或在司法救济未能达到其预期效果时就上访。司法救济成为空壳，司法判决的终局效力被改变，司法的权威被行政权力所凌驾。

　　3、信访制度作为救济制度的实际效果并不显著

　　抛开信访制度作为救济制度的合理性，但从其实际效果来看，信访制度并未切实实现其救济功能。根据于建嵘教授带领的课题组的调查统计：我国公民通过上访实际解决了问题的比例只占总上访的千分之二。可以说，信访案件的解决效率是极低的，只有重大的、具有代表性的案件才能得到解决。

　　二、现有信访制度下的现状及问题

　　首先，各地均把集体上访、越级上访等作为政绩考核的标准之一。无论是什么性质的案件，无论应归责于谁的案件，只要出现了群体上访、越级上访，那么就是这个地方的“维稳”工作没有做好，而且上访的动静越大，惊动的级别越高，当地政府的责任就越大。在这样的考评体制下，就不难理解为何会出现上文所说的对上访群众所做的极端行为。

　　其次，对信访机构内部工作人员并没有一套完善的奖惩制度，导致信访工作人员工作积极性不高。在《信访条例》中有对信访工作人员违纪的处罚等规定，但具体的在什么情况下处罚，给予怎样的处罚并没有详细的说明，而关于奖励方面也没有相应的规定。在这种没有规则的情况下，信访工作人员大多本着一种“无为”的态度，在其职却不作为，被逼急了便乱作为，信访部门成为所谓的“养老院”。

　　三、对完善我国信访制度的建议

　　1、完善我国的救济制度，疏通民意表达渠道

　　其他救济表达渠道的不畅通是民众选择上访的重要原因。应完善我国的《行政复议法》，明确行政诉讼的范围，发挥司法、行政救济的作用。同时，在面对行政诉讼案件时降低司法救济的门槛，尽量减少民众的诉讼成本，提高解决效率；权力机关的代表们应发挥自己倾听民意、反映民意的作用，真正行使监督权和质询权；政府机关应严守《政府信息公开条例》的规定，公开、公正的行政。多途径的表达渠道并行，才能让民众不再依赖上访去寻求救济。

　　2、通过信访部门引导民众转变观念，寻求正确的救济途径

　　许多老百姓由于缺乏法治观念，认为有问题就只能找政府，导致司法救济等资源无法被利用，而信访部门却不堪重负。如上文所说，信访部门不仅不应越池司法，在现状下还应起到一个引导教育的角色，对前来上访的群众进行法制教育，转变上访群众的观念，并就上访群众问题的解决途径给以引导。这样可以逐渐减缓民众多次上访的状况，也有利于民众转变观念，寻求司法救济。

　　3、坚持司法独立，树立法律的最高权威

　　民众之所以宁可选择上访而也不愿寻求司法救济，归根结底是由于司法权威没有在老百姓心中树立。司法机关在受理案件时过多的受到党政机关的干涉，在处理行政诉讼时处处受制，很难真正的为百姓做主；即使做出了司法判决，也有可能碰到行政机关的拖延不执行。在这种情形下，老百姓当然会有“信访不信访”的观念。只有在我国法治的进程中不断提升司法的地位才是走出现在信访困境的根本途径。

　　四、结语

　　信访制度在我国存在并发展至今日的状况并非偶然，而是各种因素综合的结果。因此对信访制度的改革绝不能冒然与急进，我们在正视信访改革的同时，也应抱着长久“作战”的决心与耐力。信访的改革与法治的程度息息相关，只要不断的完善法制，加速我国的法治进程，相信信访制度终会回归其功能，信访制度必将发挥应有的作用。

　　参考文献：

　　[1]罗豪才.行政法论丛（第一卷），法律出版社

　　[2]王学军.中国信访制度改革与发展，山东省人民出版社，2009年

　　[3]赵威.信访学，辽宁大学出版社，2010年

　　[4]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访，清华大学出版社，2007年

　　文/管宇