农村干部贪污国家粮食补贴资金案件频发的原因及对策

　　【摘要】近年来，农村干部贪污国家粮食补贴资金案件数量呈大幅上升趋势，农村村委会及干部套取国家粮食补贴资金的问题普遍存在，归根结底在于国家补贴政策、补贴依据不统一，补贴品种和面积难核定，补贴对象难确定等原因。

　　【关键词】村干部；粮食补贴；贪污

　　一、案件特点

　　1、群众举报和案件查处呈上升态势

　　三年来，我院共受理群众举报村干部贪污国家粮食补贴资金案件线索27件，立案查处17件。其中2012年受理3件，立案查处2件；2013年受理6件，立案查处3件；2014年受理10件，立案查处5件；2015年仅1月至4月就受理8件，立案查处7件。群众举报的案件线索及立案查处数量均呈大幅上升态势。

　　2、套取国家粮食补贴资金的问题普遍

　　近几年，我院信访部门接待农民群众来访，绝大多数都会反映村干部套取国家粮食补贴资金的问题。我院在办案中发现，不少村干部出于个人贪欲套取国家粮食补贴资金占为己有，甚至有的村委会“集体研究”套取国家粮食补贴资金以解决村委会有关支出。

　　3、作案手段多样

　　有的将本村未发包的集体耕地当着自己承包的耕地上报套取国家粮食补贴资金予以贪污；有的直接采取无中生有的方式虚报种地面积套取国家粮食补贴资金予以贪污；有的将不应当享受国家粮食补贴政策的荒山荒地作为耕地面积上报套取国家粮食补贴资金予以贪污等等。

　　二、原因分析

　　我们认为村干部贪污国家粮食补贴资金案件频发的最主要原因在于两个方面：

　　1、国家惠农利农政策措施政出多门，前后衔接、监管以及政策本身的可操作性存在较多问题

　　自2004年以来，国家不断加大惠农利农的政策措施，对种田农民陆续出台了粮食直接补贴、水稻良种补贴、农资综合直补等一系列补贴政策，且补贴项目不断增多，补贴资金规模越来越大。这些政策措施，激发了农民的种田积极性，增加了农民的收入，促进了农业增产和农民增收。但在具体执行过程中，也存在一些不容忽视的问题，主要反映在如下四个方面：

　　1.1 补贴政策政出多门，补贴依据不统一。自2004年开始，国家陆续出台了粮食直补、农资综合直补和水稻、油菜、小麦、玉米、棉花五项良种补贴政策。制定这些补贴政策的部门较多，在我省就有省政府、省财政商贸处、省财政厅农业处、省农业厅种植业处、省农业厅计财处等部门发文。规定的补贴依据也不统一，有的按当年农户实际种植面积发放（即各项良种补贴），有的按上年农户实际种植面积发放（即粮食直补和综合直补），且相关发放管理政策中的具体规定缺乏连续性和稳定性。一是关于粮食直补和综合直补政策，2005年湖北省出台《粮食直补和农资综合直补工作的实施意见》规定，粮食直补和农资综合直补“以农户上年度粮食实际种植面积”为发放依据，回避了2004年指出的“以计税面积或计税常产为基础”这一要求。二是关于水稻良种补贴政策，2010年省财政厅、农业厅出台的《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》规定，水稻良种补贴按照“实际种植面积核实”。回避了此前政策规定的“中稻和晚稻之和不得超过计税水田面积”的要求。三是关于油菜良种补贴政策，2010年《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》规定，油菜良种补贴按“实际种植面积核实”，回避了以前政策中规定的不得享受补贴的两种情形。四是关于小麦玉米棉花良种补贴政策，《湖北省2009年农作物良种补贴项目实施方案》规定，这三项良种补贴均按照当年农户“实际种植面积全部补贴”。2010年6月出台的《湖北省农作物良种补贴资金管理实施细则》规定，这三项良种补贴按照“实际种植面积核实”。由于政出多门并且标准不统一，造成政策在前后衔接、监管落实等方面出现一系列问题。

　　1.2 补贴政策操作性不强，补贴品种和面积难核定。一是补贴品种难核定。由于利益驱动，农户在申报补贴农作物品种时，会权衡一下报哪一品种获得的补贴最多。因此有部分农户不是按实际种植的农作物品种上报，而是按能获得补贴最多的农作物补贴品种上报。乡镇财政所作为监管机构也没有足够的时间和精力逐户逐田块的进行核查，存在着漏洞；二是补贴面积难以核定。1983年家庭联产承包责任制时，农田面积计量标准不一，有的村部分田地由于所处方位或水源等综合优劣等级原因，不是按标准亩666平方米计算，而是按“自然亩”800平方米一亩，或按1000平方米一亩等各种计量标准，同时二轮延包又有“不允许重新丈量土地”的政策规定。如果严格按上级政策规定的实际种植面积发放补贴，将会出现有些田地无法认定到底是按标准亩还是按“自然亩”的补贴作物种植面积发放补贴，土地面积标准难以把握。

　　1.3 农村土地经营有新变化，补贴对象难以确定。当前老河口市主要有两种农村土地经营模式：一种是农民按《土地承包经营权证》确认承包的土地上亲自种植农作物；一种是部分有承包权的农民自己不亲自种，而将承包的土地以口头或书面形式转包或委托他人种植农作物。现行对种田农民的三大类补贴政策，都规定按种田农民补贴作物的实际种植面积发放补贴。如果严格按照政策规定，以“粮食实际种植面积”给予补贴，以及从国家推行补贴政策是为了促进粮食生产的目的，应该将补贴发放给实际种田人，但这样却会引起拥有土地承包权的农户的不满，其理由是：《中华人民共和国农村土地承包法》中规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，且规定“实行依法、自愿、有偿流转”。

　　1.4 政策宣传不到位，群众对政策规定了解不透。国家关于惠农利农的政策措施很多，在政策出台及贯彻落实过程中，至多是村干部通过参加一定的会议有所了解，群众很少能够透彻的明白政策项目及内容，大多数群众都是一知半解，干部说什么就是什么，给少数觉悟不高的干部留下了浑水摸鱼的可乘之机。

　　2、少数干部自身法律意识淡薄，思想觉悟低，逐利意识浓厚

　　根据我院办理案件的情况来看，执行国家惠农利农政策过程中，大多数村干部是能够严格按照国家政策及标准予以落实兑现的。但也有少数村干部自身法律意识淡薄，思想觉悟低，逐利意识浓厚，利用国家惠农利农政策的漏洞，利用其本身负责申报土地面积等职务方面的便利，采取无中生有、虚报冒领等手段，套取国家补贴资金予以贪污。近几年来我院办理的此类案件基本都属这种情况。

　　三、对策建议

　　1、建议对农民的各类补贴统一标准和依据

　　几年来，商贸口的粮食直补、农资综合直补以农户上年度补贴农作物实际种植面积为补贴依据，农业口的各项良种补贴以当年度补贴农作物实际种植面积为补贴依据，两种补贴依据不统一。建议上级考虑基层执行政策的实际困难，统一商贸口和农业口的补贴发放依据，以便于基层执行。同时，建议制定更加明确的细则规定以确定补贴面积和补贴对象。如核定补贴面积，一是可考虑明确规定非法开垦的土地上种植的农作物不得享受补贴，与相关法律衔接；二是可明确规定未列入《农村土地经营权证》的“黑田”，以及超出标准亩的面积中种植的农作物是否应该享受补贴。鉴于国家二轮延包政策“不允许推倒重来，不允许重新丈量土地”，可明确规定凡非计税面积以外的土地不得享受补贴政策，既便于基层执行，又可避免补贴农作物面积难以核定及出现任意开垦土地种植农作物的局面。

　　2、建议制定新的综合性补贴政策

　　当前三大类七项补贴政策，规定以种植农作物品种为依据发放补贴，但要核实出每一田块当年和上年度所种植的农作物品种，无疑是一项浩繁的工程，基层财政部门及乡村组织确实无法真正核实准确。另外，现行按农作物品种制定不同补贴标准的做法，并未能真正促进农民调整种植结构，起决定作用的仍然是市场。因此，可考虑整合前述七项补贴政策，推行综合性的补贴政策，即按农户《土地承包经营权证》登记的面积中种植农作物的面积，给予法律保护的承包方一定金额标准的补贴。也就是说，只要农户不抛荒、不改变种植业用途，无论种植什么都给予补贴；由现行的核实各农户种植农作物的品种，改变为核实农户是否抛荒、是否改变种植业用途，这样既可更加便于基层执行，也可让农户更加感受到补贴政策的公平与公正。

　　3、建议加强对村干部的思想教育和法律宣传

　　农村基层政权组织是国家政权的神经末梢，极大地关乎到国家政权的稳固。村干部既是国家政策的具体执行者，又是面向群众宣传贯彻落实国家政策的责任人，其政治意识、法律意识及思想觉悟的强弱、高低，直接关系到国家政策特别是惠农利农政策措施在农村执行的好坏。因此，加强对村干部的思想教育和法律宣传，使他们自身具有较高的政治意识、法律意识及思想觉悟，对国家、对群众乃至对他们自身都具有重要意义。通过思想教育，使他们提高认识，提高认真负责、严格执行政策的自觉性；通过法律宣传，使他们增强法律意识，提高敬畏法律的自律性，做到自觉遵纪守法。

　　文/曾繁富

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