居家养老服务体系主体权责关系研究

　　【摘要】本文阐述我国居家养老服务体系中多个主体之间的法律关系，分析政府、家庭、个人在居家养老资金与服务供应中的法律责任，得出政府应当负第一责任、家庭应当负第二责任，整个社会应当共担补充责任的结论。

　　【关键词】居家养老；主体权责；资金供应；服务供应

　　放眼历史长河，养老的方式主要是家庭养老，然随着工业社会的发展，家庭成员区域流动加大，家庭分工不再遵循旧例，家庭养老难度随之加大，因此发展出机构养老；机构养老将老年人集中扶养，衣食住行医统一保障，较为方便，然养老机构需单独开发，投资成本较高，服务对象有限，亦存在远离家庭成员、精神蔚籍不足的缺陷，故居家养老得以崭露头角。与家庭养老、机构养老不同，此两者所涉法律关系简单，前者建立在家庭关系基础上，由婚姻家庭法调整，后者建立在服务合同基础上，由合同法调整，均属传统民法范畴，而居家养老所涉事宜构成一个法律关系群，主体纷纭、关系错综，其所涉核心法律问题是政府、家庭及个人三者责任分担问题。

　　一、居家养老资金供应责任分析

　　1、政府在资金供应方面法律责任

　　《中华人民共和国老年人权益保障法》规定了政府对老龄人口应负的法律责任。其中第二十八条规定：“国家通过基本养老保险制度，保障老年人的基本生活”。第三十一条规定：“国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或者其他救助。”根据这些法律规定，在养老资金供应方面，针对不同老年人，政府的责任并不同。具体来说，第一，老年人按经济能力，分为普通老龄人口与经济困难老龄人口，对于前者，政府只需要提供基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险，对于后者，政府还需要提供社会救助资金，以保障其基本生活。第二，对于普通老龄人口，政府的责任是提供城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新型农村社会养老保险，只要上述养老保险制度完整、运作正常，政府就算完成法律要求，至于养老金的补偿程度如何，能否满足老龄人口的日常生活需要，则在所不同。据媒体报道，我国不少农村老龄人口养老金每月仅60元人民币，不足维持基本生活。然而严格从法律来说，政府实际已尽到法定义务，当然从经济学、社会学角度看，政府显然未能满足人们养老的基本要求。第三，对于经济困难的老龄人口，政府还应当提供社会救助。这里的“经济困难”是法律概念，并非经济学上的概念，老龄人口只有符合法律意义上的“经济困难”，才能得到社会救助。

　　《农村五保供养工作条例》第六条规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。《社会救助暂行办法》第九条指出，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。第十四条规定，国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。根据上述法律规定，当老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力，或者老年人所在家庭收入低且家庭财产少，符合当地法定标准时，才可享受社会救助，包括五保供养、低保保障和特困供养。这就意味着，当家庭供养不足时，政府才对经济困难的老龄人口承担资金保障责任。

　　2、家庭在资金供应方面法律责任

　　如前所述，我国法律规定家庭供养是养老资金的首要来源。《婚姻法》第二十条至二十九条规定夫妻之间，子女对父母，孙子女、外孙子女对祖父母、外祖父母，由兄姐扶养长大的有负担能力的弟妹对缺乏劳动能力又缺乏生活来源的兄姐，有扶养赡养的义务，需赡养扶养一方有权要求对方付给扶养费。《民事案件案由规定》也指出如果赡养义务人不为老年人提供养老资金，老年人有权以“赡养费纠纷”为由提起民事诉讼，主张自己的合法权益。

　　3、个人在资金供应方面责任

　　老年人本人对自身的养老也负有一定责任。如前文所述，我国法律规定，政府对老年人提供五保供养或最低生活保障的前提是被供养人或被救助人无生活来源或家庭财产较少达到法定标准，即老年人无法对自身养老提供足够资金，政府援助之手才给予帮助。

　　二、居家养老服务提供责任分析

　　1、政府在居家养老服务供应方面的法律责任

　　《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，在居家养老服务提供方面，政府的法定任务包括以下：1.保证社区养老服务设施与网点的建设；2.鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人兴办居家养老服务设施；3.将老龄事业经费列入财政预算；4.补贴救助经济困难的老年人；5.发扬邻里助老，鼓励慈善组织、志愿者助老，倡导老年人互助。也就是说，对居家养老的设施兴办、项目内容、运作方式，政府并不承担直接责任，政府所做的只是在宏观范围内对居家养老进行引导、鼓励与扶持，在微观范围内进行特困老人的社会救助。因此，我们发现政府对居家养老的服务责任是十分抽象的，现行法的规定也可以说是软法，不具有刚性意义。

　　2、家庭在居家养老服务供应方面的法律责任

　　《老年人权益保障法》第十四至二十七条明确了赡养的内容，总的来说包括经济上供养、生活上照料、精神上慰藉，具体而言对患病老年人提供医疗费用，确保及时得到治疗和护理；对生活不能自理的老年承担照料责任；对老年人的住房进行妥善安排；对老年人承包的田地、林木、牲畜进行义务照料；对分开居住的老年人，进行经常看望或问候等。也就是说，如果老年人采取居家养老的生活方式，则赡养人是该老年人居家养老服务的第一责任人。国家需要做的是建立健全居家养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助，因此国家可以算作是第二责任人。

　　3、个人在居家养老服务供应方面的责任

　　法律没有规定老年人为自身的居家养老提供服务，但是生存法则决定了一点，即为了生存，老年人如果有自我服务或购买服务的能力，一定会选择自我服务或购买服务，以维持基本生活或提高生活质量。故法律无需在此方面进行规制。

　　三、居家养老服务体系主体责任关系的完善

　　综上对居家养老而言，无论资金来源还是服务来源，家庭即法定赡养人均为第一责任人，政府均为第二责任人，老年人本人对法定赡养人的义务起补充作用——因此在我国现行的居家养老服务体系中，家庭负主要责任，政府负兜底责任，但这样的规定不能满足老年人居家养老的实际需要，有必要进行一定程度的完善。

　　1、在资金供应方面的完善

　　首先，重新界定政府在居家养老资金供应上的责任，将之确定为第一责任人。西方学者多认为养老保险金替代率在60-70%可基本保障老年人的生活水平不因退休而下降，目前我国许多学者研究发现城镇职工基本养老金替代率实际上仅为40%多，退休金与老人实际生活需求有20-30%的差距；而城镇居民基本养老金的替代率则更低；至于农村新型农村社会养老保险金在不少地区仅有60元。对于养老资金不足的部分，在我国或由赡养人、扶养人补足，或由老年人退休前所积累的财产补足。这种做法从国家角度看减轻了财政负担，但实际上违反了国家与公民的最初约定——公民缴纳税款，国家为公民提供基本生存环境。另外，养老保障制度设置及实施水平，实际上也是各届政府执政水平与执政能力的直接体现，是民心所向与民意所望。因此国家有必要增加社会养老保险方面的财政投入，尤其要增加新型农村社会养老保险和城镇居民基本养老保险方面的资金，使我国养老保险金实际替代率达到60%左右，并以制度的形式确定下来，让政府成为公民养老的第一责任人，真正实现我国城乡公民老有所养、老有所依的养老保障目的。

　　其次，继续重视家庭即法定赡养人在居家养老资金供应上的责任。由于政府的资金供应只能达到60%左右，老年人如果要保持退休前的生活水平，还需要补充资金，此部分资金应当由老年人的自有资产或法定赡养人的供养资金进行补足，许多国家均采此种做法，例如《法国民法典》第205-206条1、《德国民法典》第1601-1615条2明确规定，法定赡养人在政府养老金之外为被赡养人提供补充养老资金。各国立法例要求政府为第一责任人、家庭为第二责任人的理由十分容易理解——法定赡养人的谋生能力相比于政府的财政能力是十分有限且不均衡的，有部分法定赡养人尚不能为自己谋生，更何况为被赡养人提供资金因此让政府成为第一责任人无疑更为合理。

　　再次，强调个人根据自身的经济实力对自己的居家养老资金负责，比如“以房养老”，老年人可以将自有住房“反按揭”给提供居家养老服务的非营利性组织或营利性企业以获得较高水平的居家养老服务。

　　2、在服务供应方面的完善

　　首先，政府应当按社会福利和社会救助制度对居家养老提供服务。政府指导街道与社区建立广泛的城乡居家养老服务中心为老人提供居家养老服务，服务经费主要来源于各级财政和村集体经济。这些服务项目大多应定义为普惠制的社会福利范畴，比如活动中心内场地使用、文体娱乐、卫生保健、教育讲座等；有极少部分只为生活特别困难的居家老人提供，比如生活照料、家政服务，属社会救助范畴。对生活特别困难的居家老人提供“政府采购居家养老服务”项目时，应将该项目上升到地方法规或地方规章的高度。对于主体范围应考虑年龄与经济因素（收入状况、有无赡养扶养义务人及其经济状况），确定60周岁以上居家失能或半失能的低保老人、“三无”老人和分散供养的“五保”老人为宜。对于待遇水平应当进行精算，按经济社会发展水平确定购买标准，并随着经济社会发展逐渐调整购买标准。

　　其次，政府应当鼓励民间资本参与“居家养老服务”。对于全部活动范围为“居家养老服务”的民间组织，务必将登记注册、政策优惠、政府补贴、鼓励措施积极落实到位；对于部分活动范围为“居家养老服务”的民间组织，给予肯定性积极性的社会评价。

　　第三，政府应当大力鼓励慈善组织与义工团体参与“居家养老服务”的助老活动。对于慈善组织与慈善行为，落实其免税政策，给予高度的社会评价。对于义工活动，应当确立制度，要求公职人员与学生以义工方式服务于社会。

　　第四，家庭应当积极承担“居家养老服务”的责任。家庭即赡养义务人对于老年人的居家养老，应当依法提供服务支持，如果无法直接提供服务支持的，可以采用市场购买的方式。对于应当赡养老人而未尽赡养义务子女，如果老人本人未追究其责任而要求政府予以居家养老救助的，政府在为其提供救助资金及服务的同时，可以采用两种方案：第一，直接行使代位权诉讼要求子女进行补偿；第二，学习韩国的做法，在老人去世后，政府再向其子女收回这笔费用3。

　　最后，个人应当重新认识自我负责的法律精神，我们的文化也应积极鼓励老年人“老有所为”、“老当益壮”、“老骥伏枥”，老年人应当在灿烂的夕阳中充满活力地安度晚年。

　　注：浙江省教育厅科研资助项目（Y201329433）

　　注释：

　　1 罗结珍.法国民法典[M].北京大学出版社，2010：188-192.

　　2 陈卫佐.德国民法典（第三版）[M].法律出版社，2010：478-483.

　　3 郑思泓.韩国政府加紧制定老年人福利政策[J].当代韩国.2001（4）：75.

　　文/郭颖华