浅论我国土壤环境保护现状与土壤环境保护立法

　　摘要：随着社会经济的高速发展，我国的环境污染问题已经由原来的大气污染、水体污染向着土壤污染扩散。我国当前土壤环境污染治理存在诸如：缺乏有效技术、治理费用较高、治理恢复周期较长的瓶颈。自上而下未能建立起有效的土壤环境保护体系；实践中未能做到有效的环境保护与土壤修复相结合、环境风险评估等技术实现存在难度以及土壤环境保护工作缺乏依据，将极大地威胁我国土壤生态安全，进而威胁我国的粮食质量安全。因此，土壤治污亟待立法保护。

　　关键词：土壤环境保护；立法体系；依据

　　一、土壤环境保护

　　众所周知，土地具有自然与经济属性，自然属性的土地以土壤形式呈现。土壤，是由一层层厚度各异的矿物质成分所组成大自然主体。本文中的土壤在水平幅度上仅仅包括地球陆地表层的土层和岩石圈部分，不包括河流、湖泊、水库、坑塘等内陆水域和滩涂；在垂直幅度上仅指整个地表的岩土，不包括大气层，在物质构成上，仅指构成岩土的各种有机物和无机物质，不包括地表以上的大气、水和各种生物。

　　土壤环境污染大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。当土壤中含有害物质过多，超过土壤的自净能力，就会引起土壤的组成、结构和功能发生变化，微生物活动受到抑制，有害物质或其分解产物在土壤中逐渐积累通过“土壤→植物→人体”，或通过“土壤→水→人体”间接被人体吸收，达到危害人体健康的程度，就是土壤污染。

　　目前我国的土壤环境保护包括：环境保养、风险管控和土壤修复。环境保养即通过先进的预防手段对我国的土壤利用现状进行监控，防止土壤环境污染的发生；风险管控指按照恰当的法规原则，选用有效的土壤污染控制技术，进行削减风险的费用和效益分析，确定可接受风险度和可接受的污染损害水平，并进行政策分析及考虑社会经济和政治因素，决定适当的管理措施并付诸实施，以降低或消除土壤污染安全事故的风险度，保护人群健康与生态系统的安全；土壤修复包括物理、化学和生物三种方法，目的是使遭受污染的土壤回复正常功能的技术措施。

　　二、我国土壤环境污染现状

　　（一）在污染形式上，环境污染正由水污染、大气污染向土壤污染转移。根据可靠数据显示：自2001年到2011年，我国城市化率为51.27%，到2020年，我国的城市化率会以0.8--1个百分比稳定提高。从2001年到2011年，全国污水排放量从328.5亿立方米增加到403.7亿立方米，增长率为22.9%。二氧化硫的排放量从2010年的1947.8万吨到2011年的2217.9万吨，增加了13.9%，其中在2005年向后，二氧化硫、烟尘的污染排放量出现了不同程度的下降。然而，土壤污染却显得尤为严重，在2007年的1.5亿亩到当前的2亿亩，增长了近一倍，这是多么值得我们警觉的数字。

　　（二）在污染领域方面，土壤污染正由工业向农业转移、城区向农村转移、地表向地下转移、上游向下游转移。形成的污染具有突发性、区域性、连锁性的特点。更令人担心的是，土壤污染之一的重金属污染其潜在的危害正在升级，导致食物链正在受到侵蚀，人类是站在食物链顶端的生物，生命安全正在受到挑战。

　　（三）环境污染总体情况令人堪忧。综上所述，我国土壤环境污染当前呈现出：中国南方土壤污染严重与北方，长三角、珠三角、老工业基地等部分地区土壤污染问题尤为突出。而这几个地区恰好是我国人口密集地区。土壤污染主要以：镉、镍、砷、汞、铅、铬等重金属以及滴滴涕等农药中的有机物为主，有些污染超标达几十倍甚至几百倍。

　　三、我国土壤环境保护立法现状

　　从法的渊源来看，我国关于土壤生态环境保护的立法，既有综合性的法律法规，也有专门的法律法规对土壤污染进行限制和治理。

　　（一）《宪法》中规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；国家保护和改善生活环境和和生态环境，防止污染和其他公害。

　　（二）《环境保护法》中提到：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化。沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。在今年4月份修订的新版《环境保护法》中，第49、50条中对农业生产经营活动的极易产生污染的农业污染源做出规定，表面我国对于土壤环境保护监管模式上的重心发生了重大变化，由以往的仅仅重视工业的防治转为对工业、农业的多产业防治，这必将有利于当今农村土壤污染日益严重的现状；《土地管理法》第35条中指出：各级人民政府应当采取措施，维护灌溉工程，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地；《农业法》中也提到：农业资源和农业环境保护对农用土地的生态保护做了较为明确的规定。

　　（三）《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防砂治沙法》、《固体废物污染环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等部门法，对我国土壤污染的各种成因都做出了明确的限制。

　　（四）相关的法律规定包括：《农药管理条例》、《土地复垦规定》等等。值得一提的是我国环保部于2014年3月18日常务会议上审议并原则通过了《土壤污染防治行动计划》，该计划中明确提出到2020年，农用地土壤环境将得到有效保护，土壤污染恶化的趋势得到遏制，部分地区土壤环境质量得到改善，并就此目标计划制定了详细而又周密的行动方案。

　　四、现行土壤环境保护法律的缺陷

　　（一）保护土壤环境污染的法律效力层级不够，难以协调专项的土壤生态保护法律。总所周知，现行的《环境保护法》、《土地管理法》在立法之初，本是作为统领所有与环境保护、土地管理相关的法律、法规、规章的法律而设计的，即基本法的作用。但是依据《立法法》规定，成为基本法的必要条件之一就是该法应当由全国人大审议通过，然而，《环境保护法》、《土地管理法》包括刚刚审议的《新环保法》都是由全国人大常务委员会通过，因而《环境保护法》、《土地管理法》仍不是基本法而作为基础法存在于我国的土壤环境保护法律体系中。在法律关系间发生冲突的时候，这两部法律的效力等级不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律，以至于在具体适用环节，法律的相关规定往往得不到实施。难以使得环保、农业、国土、林业等部门形成合力。

　　（二）无论是从新修订的《环境保护法》中，还是从刚刚通过的《土壤污染防治行动计划》都可以看出，我国对于土壤污染的管理还是停留在防治层面。鉴于土地污染修复的成本过高，我国在土壤修复方面的技术尚不够成熟，然而，现实的情况是我国土壤环境污染问题严重，必须通过土壤环境保护来达到杜绝污染可能性很小，应担加大对土壤修复的资金投入补贴。

　　（三）当今的土壤保护法律虽然已经形成一定的体系，不过纵观所有的相关法律，无一不是在相关法律的某一条、某一点中提出的土壤环境保护的观点，这样做在具体实施起来的时候会发现，众多法律针对同一点问题有不同的解释，众口难调，难以统一，因此，应当从生态安全的高度来制定和完善土地方面的法律法规，在涉及土壤土地的规划。建设、评价、监测、预警等方面制定一份纲领性的法律规定处理这些关系。

　　（四）目前的部门法中的规定内容空洞，缺乏具体的土壤环境保护的做法规定。针对土壤污染，《环境保护法》中仅仅一句“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化。沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及生态失调现象的发生和发展。”来规定了土壤环境保护的大致方向，缺乏硬性的规范。

　　五、《土壤环境保护法》的初步架构

　　（一）完善土壤的环境保护体制，将原先空洞的行政口号转换成具体的土壤环境保护政策法规。根据今年的调查显示，我国即将颁布的《土壤环境保护法》中应当包括：农用地和集中式引用水源地土壤环境保护、新增建设用地土壤环境调查、被污染地块环境监管等管理办法。

　　（二）加强土壤环境保护的行政问责制，加强土壤环保执法中的执法力度。在今年刚刚颁布的新《环保法》中提到：当前的污染问题和生态破坏问题之所以如此严重：一是在环境执法中，环保执法工作者无强权可用，立法授予的监管措施缺乏强制手段，造成执法过程中无权可用的窘境。二是有强权不尽职，环保部门消极履职、执法不严，甚至出现以权谋私的情况。新法中尽管并未涉及如何加强土壤的环境保护手段，不过却提及了区域限批、越级举报、环境考评、人大监督等机制。对于《土壤环境保护法》的制定具有深远意义。

　　（三）设计土壤修复制度，改善部分区域的土壤环境质量。2014年3月18日召开的环保部常务会议通过的《土壤污染防治计划》指出，2020年，我国的农用地土壤环境将得到有效保护，强调土壤修复将成为以后工作的重中之重。2014年8月5日的土壤修复企业座谈会更是讨论了法律草案中的有关土壤修复制度设计。在《土壤环境保护法》中，建议将土壤的环境修复列入市场的调节，土壤修复的市场化运营无疑将减少工作中的成本，提高资源配置的效率。同时，市场化的机制还会强化公众对于土壤环境保护的意识。

　　结束语：治理土壤污染，首先需要监督地方政府追求GDP忽视环境污染的行为，还要统一规范自上而下的土壤环境保护体系，形成成文的环境评估标准、环境信息标准以及合理的土壤修复补贴标准；同时，还要改变农业、环保、国土资源、地矿部门等各自为政的弊端。总之，尽快制定土壤污染控制与治理的统一制度框架使得土壤环境保护变得有法可依是我国当前环保立法的当务之急。

　　参考文献：

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　　[6]李艳涛.对有机污染物的修复技术的探讨[J]知识经济，2009，（128）：5

　　赵一航

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