转变职能视阈下的乡镇政府改革研究

　　[摘要]本文在分析了当下乡镇级政府管理的现状及存在的职能转变不到位、机构设置不合理、缺乏科学的考核机制等问题后，从而以进一步转变职能为核心，从简政放权、科学设置乡镇机构和完善考评体系等方面实施乡镇级政府改革。

　　[关键词]转变职能；乡镇治理

　　党的十八届三中全会在“加快转变政府职能”和“健全城乡发展一体化体制机制”中，提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，这为今后的乡镇治理及新型城镇化提出明确的政策指引。

　　一．乡镇政府现状及存在的问题分析

　　1.乡镇政府职能转变不到位

　　在传统体制下，政府被视为无所不知、无所不能，与百姓密切接触的乡镇政府更是扮演着“大包大揽”的角色。随着社会主义市场经济在我国的发展，这种全能型政府的理念还依然存在，乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”，管理“越位”、“缺位”和“不到位”的现象时有发生。

　　2.乡镇机构设置不尽合理

　　乡镇政府一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构共同组成。内设机构主要有乡镇政府办公室、民政、计划生育、教育和统计站等；乡镇政府的下属部门，通常称作“七站八所”，这些机构有的由乡镇政府直接领导（如：文化站、经管站、农机站等），有的接受乡镇政府和上级政府职能部门的双重领导（公安派出所、工商所和税务等部门）。实行双重领导的乡镇站所，主要是上级政府职能部门的派出机构，是以乡镇政府的领导身份出现在乡镇，所以乡镇政府很难领导或管理这些派出机构。乡镇机构设置存在严重的“条块分割”问题，削弱了乡镇的管理职能，将乡镇政府肢解为一级不完全的政府。

　　3.乡镇人事制度有待完善

　　乡镇干部队伍结构不尽合理。不少乡镇干部没有接受过正规的高等教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍旧存在。

　　人才流失严重。乡镇“引进”的高素质人才，往往是到下面“镀金”，挂职锻炼、新任公务员有的往往成了匆匆过客，真正扎根基层工作的较少。乡镇政府成为一个跳板，上级政府和相关部门纷纷借调乡镇人才，有些人员的人事关系仍然留在乡镇，却为“别人”干活，这样既占用了乡镇工作人员的编制，又增加了乡镇的财政负担。而土生土长的乡镇工作人员，虽然经验丰富、业务熟悉，却因为乡镇主要领导多从上级机关下派而升迁难，感到政治上没有出路、经济利益上相对受损，工作积极性难以充分发挥，出现消极怠工或者转向其他行业。

　　4、缺乏科学的考核机制

　　当前对乡镇政府的考核指标主要由财政收入、计划生育、社会治安综合治理和招商引资等组成，表现出唯上不唯下，唯数字不唯事实的现象。在各种指标的驱动下，乡镇政府忙于应付各种检查、接待，写汇报材料、填数字，为传达文件而召开会议，很多事情是与提供农业服务没有直接关系的。偏多的“一票否决”和“属地管理”成为乡镇政府的“紧箍咒”，束缚了乡镇政府的手脚，也加大了乡镇政府的行政成本和降低了行政效率。

　　二、加快转变政府职能，实施乡镇政府改革

　　1、进一步简政放权

　　关于简政放权，中共中央、国务院在1986年就提到，县级政府的许多部门在乡镇设分支机构，这些分支机制在乡镇统得过多过死，已经使乡镇政府很难统一管理本行政区域内的工作；下放政府职能给乡镇，同时尽快建立乡一级的财政，赋予乡镇相应的管理权限。当时虽然起到的“简政”的作用，但也为日后的乡镇政府机构膨胀埋下了“伏笔”。

　　十八届三中全会再次提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这不仅是上下级政府间的简政放权，加强乡镇政权建设，赋予乡镇级政府和其责任相适应的权力，将乡镇政府建设为一级“权、责、能”相统一的农村基层政府；同时更重要的是向农民简政放权，“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，“赋予农民更多财产权利”，全面放开建制镇落户限制，这些都为城乡一体化的建设提供了制度保障和发展空间。

　　2、科学设置乡镇机构

　　回顾30多年乡镇机构改革历程，就会发现只要乡镇政府作为国家从农村社会汲取资源的一种“工具”，就会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。所以只有取消乡镇政府“赋敛”的职能，与百姓的服务需求相适应，与新时期公共服务为主要功能的机构设置相适应。

　　十八届三中全会明确提出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”鉴于此，必须对现有的乡镇机构进行必要的改革与创新，将乡镇政府改造为成真正为农民提供公共服务的一级组织，改革“七站八所”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。通过“以钱养事”，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。无论是“三办（平安办、经济办、服务办）”还是“三办一所（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、财政所）”，重要的是坚持走中国特色新型城镇化道路，更好的为基层农民提供公共服务和农业技术服务为主。

　　3.完善发展成果考核评价体系

　　改善对乡镇政府的考核评价机制，变对上的单向负责到对上和对下的双向负责。乡镇政府是基层政府，是直接为农民提供服务的机构，问责制度的安排理应听到农民的声音。目前的考评体系主要体现了上级政府对乡镇政府的指标要求，而乡镇政府的服务对象--乡村民众有时却成为局外者。改进乡镇工作考核办法，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

　　参考文献：

　　1.吴理财.改革与重建--中国乡镇制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

　　罗政军