我国环境公益诉讼主体资格研究

　　摘要：随着人类生活的不断丰富，环境侵权行为时有发生，环境公益诉讼也被逐渐提上日程。我国与环境公益诉讼相关的法律不足便显现出来，因此，针对现有法律制度的不足，我们了解美国、德国等国家相关的法律设置，对他们的相关制度吸收借鉴，以弥补我国的不足。在众多环境公益诉讼的制度中，我们认为社会团体诉讼、检察机关诉讼和代表人诉讼是比较适合我国法治大环境。

　　关键词：主体资格；环境纠纷；公益诉讼

　　引言

　　公益诉讼是目前学界较为关注的问题，我国新修订的民事诉讼法增加了对公益诉讼的相关的规定，其本意是扩大公益诉讼的范围，用诉讼来促进社会公益维权。但是，对于2014年兰州自来水苯超标公益诉讼事件为我们敲响了警钟。5名来自兰州市的市民对涉事的威力雅水厂的进行起诉，兰州市中级人民法院立案庭表示拒绝接受起诉材料，其理由是根据《民事诉讼法》第55条，公民不具备“环境公益诉讼主体资格”。这是否需要我们重新思考一下关于环境公益诉讼主体资格的问题，我们如何才能更好地维护社会公共利益。本文旨在结合我国现有国情，对环境公益诉讼主体资格的一些探讨。

　　一、我国关于公益诉讼主体资格的相关规定及现状

　　新《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。这是民事诉讼法对于公益诉讼的新的规定，但对于公益诉讼的主体只是给出了相对模糊的概念。

　　根据上述条文规定，作为诉讼主体的主要有两大主体：其中之一是国家机关。但是至今学界仍对国家机关有着不一样的定义，有的学者认为国家机关应该是人民检察机关，他们有权向人民法院提起公益诉讼；有的学者则认为环保局、国土局以及其他国家行政机关同样有权对损害社会公共利益的事件向人民法院提起公益诉讼。所以针对公益诉讼的运用，还需要最高人民法院出台相关的司法解释予以明确。另一种是社会团体，比如说消费者协会、中华环保联合会或者其他有代表性的社会团体。2014年4月24日出台的《中华人民共和国环境保护法》中第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合以上规定的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

　　公益诉讼主要是维护社会公共利益，维护社会不特定人群的利益。因此提起社会公益诉讼的主体应该是代表社会公共利益的机关和团体，其无须不特定人的授权，但是目前国内对于公益诉讼处理情况却是不容乐观。据国家环保局信访办公室的统计，我国每年环境纠纷案件大约有10万件，其中真正告到法院的不足1%，而环境公益诉讼案件则更少[1]。环境违法行为严重危害了社会公共利益，但由于公益诉讼领域理论和立法的滞后，导致受害者及其利益相关者无法有效的维护自己的利益。同样，对于可以作为提起公益诉讼主体的社会团体组织同样让人担忧，根据一项调查显示，国内仅有300家社会组织符合新环保法的规定，这对于拥有辽阔疆土、城市众多的我国来说，这无疑是杯水车薪。另一方面，环境公益诉讼是一项专业性较强的工作，这要求起诉主体对起诉的环境问题有比较清醒的认识，具有一定的专业性和诉讼能力，更重要的是有良好的社会公信力，即致力于公益事业，不牟取经济利益的社会组织，排除以上这些因素，可以作为诉讼主体提起公益诉讼的社会组织还有多少呢？

　　所以，面对日益突出的环境问题，建立完善公益诉讼制度已经是刻不容缓的事情，只有适当放宽公益诉讼主体资格，才能更好地实现以诉讼维护社会公共利益的任务。

　　二、国外公益诉讼主体研究

　　公益诉讼是近年来新兴的诉讼形式，在不同国家有不同类型的诉讼主体，下面我们将针对集中典型的诉讼主体进行研究。

　　（一）美国的集团诉讼

　　1938年美国《联邦民事诉讼规则》第23条规定了集团诉讼。集团诉讼是指由共同利害关系的人，因为人数众多，无法进行全体诉讼，则由集团中一人或数人为代表，就集团共同的法律问题或事实问题向法院提提起民事诉讼。其具有一下特点：（1）人数众多，合并比较困难；（2）拥有共同的法律问题或事实问题；（3）集团代表人的请求是代表整个集团利益的；（4）集团代表人能公正、充分的维护集团成员的利益。

　　美国的集团诉讼制度产生于美国公民权最兴旺的时期，自其产生后，对它的批评一直不断，其主要原因是其诉讼费用高昂、律师从中牟利，有“搭便车”的现象等。但是这一制度一直得到广泛的支持，因为这是维护社会公共利益有效的方法之一[2]。

　　（二）德国的团体诉讼

　　团体诉讼即有权利能力的公益社团，以自身法人的权利，就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令其终止、撤回其行为，维护社会公共利益的特别诉讼制度。以德国的团体诉讼为例，其主要有一下特点：一是诉讼主体是特定的社会组织，而不是组织中的任何一个人；二是原告是以团体自己的名义提起的诉讼。

　　团体诉讼由单一的社会团体充当原告，而美国的集团诉讼的原告是多数人，但是二者产生的效果确实惊人的相似。

　　（三）欧美国家的民众诉讼

　　民众诉讼是指诉讼主体运用选举人、纳税人或者市民的身份使自己具有诉讼资格，对于损害社会公共利益的违法行为提起的诉讼。19世纪的英国法官认为法律必须给那些没有利害关系或者没有直接利害关系的居民找到一个位置，因此提出了“PrivateAttorney--GeneralTheory”（私人检察长理论），这对于民众诉讼制度的产生起了重要的作用[3]。

　　民众诉讼制度的产生，使得环保主义者在法院的帮助下，有了与工业界对抗的力量。民众诉讼的确立，企业经常会由于自己的不当行为遭到民众的起诉，迫于环保机关的压力，企业也会采取相应的措施来避免环境纠纷的发生，这对于维护社会公共利益形成了良好的社会循环。

　　（四）国外特定机关的诉讼

　　特定机关诉讼是由国家设立代表社会公共利益的机关对违法行为、损害社会公共利益的行为人提出诉讼的制度。目前，各国提起公益诉讼的国家机关主要是检察院。检察院代表国家参与民事诉讼起源于法国。1806年，法国的法律就赋予检察机关提起民事诉讼的权力。法国新民事诉讼法第421条规定，“检察院可以作为当事人进行诉讼，对于法律规定之情形，检察院代表社会[4]。”日本检察厅法规定，检查机关作为公益代表人进行其他法令规定的属于职权范围内的事务等。

　　此外，有权提起公益诉讼的国家机关不仅仅是检察机关，例如，在俄罗斯联邦生态和自然资源部同样有权在自己的职权范围内提起诉讼[5]。

　　三、国内公益诉讼主体诉讼资格的探讨

　　美国著名法学家波斯纳曾说过，如果仅仅是一味的批评，那么这种理论将缺乏持久的力量；如果批评者没有什么可以取代他希望摧毁的废墟，那么，哪怕是具有摧毁性的批评也会显得苍白无力。虽然我国在新修改的的《民事诉讼法》中增添了公益诉讼的条文，但在众多环境侵权案件中，这显然是沧海一粟。因此，对于我国环境公益诉讼的制度构建要加紧进行，尤其是在原告主体资格方面更是目前研究的重中之重，对此域外某些制度优于我国，虽然不能直接全盘照抄，但也可借鉴一二。

　　（一）社会团体诉讼

　　我国存在多种公益性质的社会团体，其中环保团体和消费者团体最为显著，《消费者权益保护法》（2013修正）第四十七条明确规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及省、自治区、直辖市设立的消费者协会可以向人民法院提起诉讼。”但在环境公益诉讼中，仅仅规定有关团体可以进行诉讼，并未细化该项规定，因此导致在实践中有很多案件因原告主体不合格而不被受理。团体诉讼是将多数人集合为一个团体，成为单一原告[6]。在环境损害案件中，无论是在任何时代或任何国家，都是一个侵害众多人利益的案件。因此团体诉讼在任何国家都可以页都应当被适用，中国也不例外。

　　但目前我国现存的社会团体良莠不齐，因此在应用时必须加以限制。有的学者认为具备以下条件的有关团体可以提起公益诉讼：首先，该团体是依法登记的非营利性团体，因为作为一个环保组织，这个组织必须具有良好的社会公信力；其次，该团体组建时必须有明确的团体章程，并严格执行，如维护消费者利益、保障社会经济生活正常运行，或者维护地区生态平衡等等；最后，该团体必须要有专门的技术人员并有一定数量的法律工作人员[7]，因为公益诉讼实际是一项技术性、专业性很强的诉讼活动，要求诉讼过程中提供相关的证据资料和相关的法律程序知识。在国际社会中，社会团体在公益诉讼中发挥着不可替代的作用，特别是在维护消费者权益和维护生态平衡方面。我国目前正在完善社会主义法律体系，参考和借鉴国外的经验对于自身建设意义重大，同样，我们也可以通过借鉴国外经验，完善自身的团体诉讼制度。

　　（二）检察机关诉讼

　　《刑事诉讼法》第99条第2款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。该条款适用于当国家、集体财产受损失时，检察院可以提起附带民事诉讼。但2012年最高人民法院发布的《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》中规定“因人身权利受到犯罪行为而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼。”由此可见，该规定将可提起附带民事诉讼的的范围限定为因犯罪行为引起的损失。这无疑是排除了对生态环境利益造成损失的求偿，因此检察机关提起公益诉讼处于无明确法律依据的尴尬状况。

　　随着社会不断发展、变革，伴随着私权行为侵害公共利益的案件也时有发生，因此国家有责任承担起相应的预防和矫正的责任。在我国，检察机关仅仅担负对于刑事案件提起诉讼和监督司法的职能，如果我们想让检察机关参与民事维权诉讼的行列，检察机关必须转变其行政职能。因此检察机关必须明确其提起诉讼的范围，将其作为公益诉讼的主体明确于法律之上，将其作为独立于社会和国家的第三方，对于违反社会规律，肆意破坏生态环境的行为有监督和起诉的职责，这样才能更好地完成其职能。

　　世界上不存在任何一种普遍适用的制度，检察制度亦是如此。与此同时，我们既不能看到其他国家将检察制度应用于公益诉讼，我国也引入；同时也不能一味的排斥检察制度。换言之，我们应将检察机关诉讼制度应用本土化，让其适应中国社会及法律的发展，避免公权力僭越，私法自治。

　　（三）代表人诉讼制度

　　美国、日本、印度等国家不断拓展公益诉讼原告资格的范围，基本承认公民个人提起环境公益诉讼的原告资格，但我国无论是在立法层面上还是实践中，对公民个人提起环境公益诉讼均望而却步，公民个人是否能提起环境公益诉讼成为一个备受争议的话题。笔者自己认为，考虑到我国人口众多、公民法律意识淡薄、司法资源有限的现实国情，期望把每一类主体在任何情况下都有资格提起环境公益诉讼的愿望，至少现在是不切实际的。

　　构建一个完整的环境公益诉讼制度，扩大公益诉讼的原告主体资格范围是社会发展的需要，也是势在必行的。笔者认为，我们可以将国外运用的集团诉讼制度和代表人制度有机结合，形成一种适合中国国情的公益诉讼主体制度。

　　生态问题一旦发生，往往危害着广大人民群众的身心健康，对于社会危害极大的生态损害事件，提起公益诉讼的主体必然是广大的人民群众或者受害者，但是在我国司法实践中，众多原告人必然造成意见不统一，管理混乱的局面，这就要求我们完善我国的代表人制度，从广大原告主体中挑选出一名或者数名可以代表广大原告人共同的利益的代表人，以个人为代表向法院提出公益诉讼。同时，代表人诉讼主体还应做出相关要求：一是严重危害社会公共利益，诉讼人众多，难以集合和组编；二是众多诉讼人有相同的公益诉求；三是选举代表人必须可以代表大部分诉讼人的诉求和利益，四是集体诉讼团体需提供相应的损害社会公共利益的相关材料和证据。只要这样才能更好地保证代表人诉讼制度的健康运行。

　　前述的社会组织、检察机关、代表人、公民个人、政府或者其他职能部门几类主体中，前四类主体应当在符合一定条件的时候具备环境诉讼的原告资格，而政府与公民是相抗衡的两股力量，环境公益诉讼是为了弥补政府环境执法的不足和执法缺陷而建立，其目的是监督政府和限制政府滥用权力，所以，在制度设计上，政府不是也不应该是公益诉讼的原告主体。

　　四、结束语

　　环境公益诉讼是目前环境法领域实践中炙手可热、理论上持续发酵的议题，从既有文献来看，降低起诉门槛、允许无直接利害关系者通过诉讼维护公益亦成为学界共识，争议焦点主要集中在原告类型的抉择上。对于相关原告类型的考察和研究，我们不能简单地停留在“起诉资格应该放宽、多一个主体就多一份保护社会公益的希望”这个层面。还应该从社会实际出发，真正找出适合中国公益诉讼之路。

　　参考文献

　　[1]桂林.论环境公益诉讼制度[J].载《许昌学院学报》2003(6).

　　[2]谷口安平著，王亚新译.程序的正义和诉讼[M].北京：中国政法大学出版社1996.

　　[3]龚祥瑞.西方国家司法制度[M].北京：北京大学出版社，1993.

　　[4]罗结珍译.法国新民事诉讼法[M].北京：中国法制出版社，1999.

　　[5]陈汉军.俄罗斯联邦消费者权利保护法[J].载《外国法译评》1993(1).

　　[6]齐树杰、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门大学出版社2005.

　　[7]高民治.关于民事公寓诉讼的理解与适用[J].2012.

　　[8]史玉成，郭武.环境法的理念更新与制度重构[M].2010.

　　[9]张宝.问题与方法之间--环境法学研究的片段感悟[J].载于《中国环境法学评论》2011.

　　康慧强 曾淑秀