香港三次警廉冲突对内地反腐败的启示

　　【摘要】香港历史上三次警廉冲突，为香港日后成为全世界最廉洁的城市之一，奠定了基础。廉政公署肃贪倡廉的基本经验，对发展中国家和地区的肃贪倡廉具有较大借鉴作用。特别是目前我国贪污腐败这颗社会的毒瘤正在侵蚀着社会机体的健康成长，影响着我国正在进行的市场化改革和民主化进程。我国目前已加强了打击贪污的力度，并取得了相当的成效，借鉴香港廉政公署成功的肃贪经验具有一定的意义。

　　【关键词】廉政公署；警廉冲突；反腐；借鉴

　　任何政权要取得稳固的基础，就必须坚定不移地与腐败现象作斗争，这是国际社会已经达成的共识。由于反腐败斗争有许多共通的特征，例如，“腐败的形式大都涉及政治行为和经济财富之间的交易”1，“坚定的决心是任何政府铲除和惩治贪污最有力的武器”2，因而借鉴已有的成功经验，无疑对我们的反腐倡廉活动具有现实意义，而香港廉政公署肃贪倡廉的成功经验，对世界各地，特别是发展中国家和地区的肃贪倡廉也具有较大的借鉴意义。

　　香港肃贪反腐的历史上，三次警廉冲突对香港社会的影响深远，香港政府公职人员的公然贪腐及渎职不再，社会风气为之一振，良好的政府公信力为香港日后发展，奠定了重要时基础。

　　一、三次警廉冲突介绍

　　1977年10月，廉署以集体贪污罪拘捕了140名九龙区警官，后来又拘捕了30多名九龙区警官。这一大动作，激起了警队的激烈反弹，终于在10月28日首次爆发了警务人员和廉署人员的正面冲突。百余名怒气冲冲的警务人员，冲进廉署总部大肆捣乱，甚至拆了廉署的招牌。3这就是第一次警廉冲突。11月5日，当时的香港总督麦理浩为了安抚警队，颁布局部特赦令，指令廉署特赦在1977年1月1日以前所有曾经贪污而未经检控的公务人员。

　　2002年5月16日，廉署在一家酒店内高调拘捕了在香港警队享有“明日之星”之称的高级警司冼锦华，并在没有提前知会警队的前提下，大规模约谈涉案警员，引发了70年代警廉冲突以来警队对廉署最大的反弹。4警队公开指责廉署对此案过分张扬，意在“抹黑警队”。廉署也针锋相对地发表公开声明，认为廉政公署所有调查都是根据有关的贪污举报而采取的，拘捕行动也是严格按照法律程序进行。双方互相指责，香港社会为之侧目。最后，时任特首的董建华不得不直接介入，调和这次警廉冲突。

　　2010年11月19日，大批香港警方商业罪案调查科探员手持搜查令，抵达廉署位于北角区的总部，要求进内调查。搜查期间，警方以维持秩序为名，安排逾十名机动部队人员在门外戒备；廉署也不甘示弱，派出多名保安在地下大堂列阵。“壁垒分明”局面，令现场一度气氛紧张。5调查近6小时后，警方拘捕了廉署总调查主任曹永年、高级调查主任陈启鸿、助理调查主任欧剑锋，指他们涉嫌妨碍司法公正。尽管警务处已经预先透过警廉联络机制通知廉政公署高层人员，惟对于警务人员在廉政公署总部大楼拘捕廉政公署人员的手法，仍然惹起廉政公署内部上下不满。

　　二、香港三次警廉冲突对内地反腐败的启示

　　1、政府的决心和公民的信心是反腐工作的坚实后盾

　　廉政公署社会关系处处长穆斐文说，香港廉政成功最重要的元素是政府的决心和公民的信心。领导人的政治决心是指国家或地区的最高领导人彻底地解决腐败问题的坚定意志。这种决心不能只停留在口头上，也不能是折中的、妥协的、不彻底的。这种决心应当有以下几个特点：一是一定要彻底地解决腐败问题，而不是把反腐败作为权宜之计；二是一定要把反腐败当作目的，而不是手段或工具；三是反腐败要以身作则，从本人、自己身边的人、自己所属的团体开始，反腐败要坚持高度的原则性和公正性，而不能是有选择性的；四是反腐败决心应当主要体现在制度性措施上，包括坚定地推进法治，建立科学的反腐败制度，而不是查办一两个有影响的腐败案件。

　　1977年，警廉冲突最严重的时候，2000多名警员上街游行，部分警员甚至砸了初生的廉政公署办事机构。面对这场来自原本是社会稳定支柱的纪律部门的“反贪哗变”，当局没有向贪腐势力低头。

　　廉署每年也进行民意调查。穆斐文说，调查发现98%的香港市民表示，他们愿意支持廉署工作。6

　　2、廉署的独立性是反腐工作的制度保障

　　廉政公署的英文名字为Independent Commission Against Corruption，意为“独立反贪公署”。廉政公署执行处处长黄世照先生告诉记者：“廉政公署是拥有独立地位的法定机构，廉署专员只需向行政长官负责，廉政专员的法定责任，就是以调查、预防及教育三管齐下打击贪污。”

　　这个独立的意义是：除了政府的最高长官以外，其他任何机构和个人，都无权干涉廉署专员的工作，任何人都在ICAC的调查范围内。而且，反腐败机构的人员是职业化的、专业化的，而不是行政化的、业余化的。

　　三、从三次警廉冲突来看廉政公署办案需要改进之处

　　1、独立是把双刃剑

　　廉署的英文名称是ICAC，其中的“I”，指的就是“Independent”(独立)。独立是廉署反腐卓有成效的一大法宝，正是因为独立，廉署只对特首负责，避免了任何横向的政府部门的干涉，使得廉署可以无畏无惧、不偏不倚。但独立也是一把双柄剑，也容易让廉署过于自信，权力过大，脱离监督，成为独立王国。尽管制度设计者为廉署量身定做了一套有效的监督机制，如独立的“廉政公署事宜投诉委员会”与立法会的监督，将廉署的调查权与律政司的检控权分开等，但警队的反弹、市民的非议和媒体的反弹，在某种程度上也体现了全社会对廉署权力过分扩张的忧心。

　　2、联署的办案手段遭到非议

　　由于与一般的刑事案件相比，贪污腐败案件很难有明确的证人和证物作为呈堂证供，因此廉署往往要采取一些秘密侦查手段。但在2005年的HKSARv.Li Man Tak and Others和HKSARv.Shum Chiu and Others两案中主审法官严厉批评了廉署通过窃听偷拍收集证据的做法。7为了防止廉署的调查能力减弱，影响反腐败的成效，政府不得不推动立法规范秘密侦查行为。

　　几十年前，香港市民对廉署的期待是重拳出击、惩治腐败，哪怕下点“猛药”、用些“重典”，社会也会予以体谅和理解。世易时移，随着人权意识的普及，香港市民对廉署的要求更高了，期待廉署在反腐的同时，更加注意对市民人权的保护，更加注意执法手段的正当。打铁要靠自身硬，廉署的反腐佳绩，离不开市民的信任和支持；廉署要想继续得到市民的支持，就必须及时回应市民的新期待和新要求，认真反思，有所改进。

　　第三次“警廉冲突”不是件坏事。首先，“警廉冲突”从第一次的肢体冲突，发展到第二次的言语攻击，再发展到最后一次的“依法对抗”，“法庭上见”，本身就是进步；其次，廉署调查警员腐败行为，警队彻查廉署违法办案，两大执法部门不是相互敌对，而是正面制衡，可以防止权力滥用；最后，不管“警廉冲突”起因是什么、责任怎么定，把两大强力机构的“冲突”公开化、阳光化，更符合法治的要义。

　　四、内地反腐败工作制度的建议

　　1、反贪机构应相对独立，不受任何权力的干扰

　　香港廉政公署直接向特别行政区行政首长负责，不受其他机构的命令和控制，其职员的任用、经费预算、行政及其他方面的政策均须征询贪污问题咨询委员会的意见。正因他们的反贪机构是独立的，人员的聘用、经费的开支、职权的行使都不会受到其他行政部门、其他利益群体的制约，因而能够独立行事、畅通无阻地查处贪污腐败案件。

　　未来能够推动我国反腐败进程的关键因素，应当是反腐败机构和体制的改革与创新。我国反腐败机构和体制改革的基本任务应当是改革目前“条块分割”的机构设置和体制安排。改革的目标应该是建立起一个有必要独立性、授权充分、并具有职业化和专业化特点的反腐败机构和体制。纵向上，在反腐败机构内部进行垂直化的改革。也就是说，中央以下的、现隶属于地方各级政府的反腐败机构从地方政府中剥离，直接作为中央反腐败机关的派出机关。剥离之后，派出机关如何派驻，是按照现有行政区划一一对应，还是按照大的地区派出，可根据工作需要决定。

　　2、肃贪机构既要赋予权力，同时也应受到严格监督

　　由于贪污受贿的当事人都比较隐蔽，在对案件的查处上除了运用常规手段之外，还必须采取特殊的调查手段。成立专门的反贪污贿赂机构，并赋予其充分的权力，配备素质较高、纪律良好的工作人员是香港反腐败的重要经验。与此同时，由于廉政公署位高权重，为防止其成为“第二警察部队”，香港设计了几十种对廉政公署监督的方式，除成立四大委员会（贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会）外，还成立投诉机构，处理市民投诉廉政公署滥用职权事宜。这些委员会及投诉机关，均独立于廉政公署之外，甚至拥有廉政公署的预算决定权，监督权力很大。

　　3、全社会齐心合力，形成强大的反贪攻势

　　香港廉政公署在惩治贪污贿赂罪行时，除与本港及国际执法机构保持密切合作外，还与远东、英国、美国、澳洲及加拿大的执法机构建立起稳固的联系，共同对付国际性的贪污贿赂犯罪。廉政公署的举报中心是很重要的部门，该中心24小时办公，由经验丰富的调查人员负责，所有投诉均会保密，泄密者将受法律追究，以确保举报者无后顾之忧。廉政公署对所有的贪污举报均会立案调查，并承诺在48小时内对贪污举报做出回应，所有查实贪污的人均会被指控。大众传播媒介的揭露和社会舆论的压力也使贪污者胆战心惊。凡被举报的重大贪污案件，尤其是那些涉及本港知名人士的，都会被新闻界广泛报道。香港廉政公署每周印发《廉政案件排期表》，使记者和有关人士获悉未来两周法庭审判的案件资料，增加了举报贪污的透明度。通过肃贪机构的惩治行动和大众传播媒介使贪污者受到社会声誉和精神上的双重打击，形成强大的威慑力，加速了肃贪倡廉的进程。

　　4、要高度重视和保护检举人

　　香港廉政公署极为重视保护检举人，有一套严密的监察制度以保护资料来源，严禁披露举报人身份。廉政公署为方便市民举报，在人口稠密区设立八个分支，专门受理市民检举。市民检举腐败贪污案件，既可以打电话，又可以邮寄函件，也可直接面陈。对于检举的案件，必须进行彻底的追查。这些措施增强了市民对廉政公署的信任和支持，使得署名的举报从成立之初的15%上升到现在的90%以上，这对于提高廉政公署查处贪污贿赂案件的工作效率，起到了积极的帮助作用。

　　5、必须采取执法、教育、预防“三管齐下”的反贪策略

　　香港的廉政工作之所以卓有成效，得益于执法、教育、预防“三管齐下”的反贪策略。通过严格执法，严厉打击贿赂犯罪分子，对社会产生震慑作用，使人们不敢去进行贪污贿赂。通过多种形式的、广泛的反腐倡廉宣传教育，使反贪污贿赂的理念深深扎根于人们内心，从而在思想上抵触贪污，讨厌贪污。通过完善法律法规和社会管理的各项制度，从源头上堵塞可能导致贪污贿赂的漏洞，使有贪污贿赂欲望者没有可乘之机。

　　注释：

　　1 [美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等编译，上海人民出版社，2008年版，第61页。

　　2 梁俊华、谢建文：《香港廉政公署探秘》，湖南出版社，1991年版，第118-121页。

　　3 胡健：《香港廉署缘何36年首遭查“警廉冲突”法庭见》，中国法院http：//www.chinacourt.org/html/article/201012/07/438644.shtml，2015年3月20日访问

　　4 《警队历史创造传奇1967-94》，香港特别行政区政府香港警务处，http：//www.police.gov.hk/ppp_tc/01_about_us/ph_04.html，2015年3月20日访问

　　5 熬培理：《警廉冲突2010》，时代周报，http：//i.ifeng.com/news/opinion/shishizhengzhi/news？aid=9103222，2015年3月20日访问

　　6 郑蔚：《解密香港廉政公署》，East West South North.，2011(04)。

　　7 陈永革：《论香港廉政公署制度的特色及其对内地廉政法治的启示》，载于许章润编《清华法学（第三辑）》，清华大学出版社2003年版，第161-191页

　　文/付泽华

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