节假日高速公路免费不当性的法律分析

　　【摘要】高速公路是所有权是国家的，但是政府部门之前特许企业经营，并签订特许经营协议。政府部门应该尊重契约，不得任意出台政策，损害高速公路投资者利益。笔者从法律角度分析节假日高速公路免费的不当性，以获得政府部门的关注，期待给以企业补偿，维护法律的公正性。

　　【关键词】节假日；高速；免费；法律

　　自2012年国家实行节假日高速公路免费以来，给高速公路运营企业造成极大损失，节假日高速免费是一项重要的惠民政策，此举对于广大拥有7座以下小型客车的回乡探亲者、出行旅游者是利好消息。但是，这个出发点为“让利于民”的政策，不能让高速公路运营企业为全社会买单，国家应该出台相应补贴措施，弥补企业损失。

　　一、以法律公正性原则角度分析节假日高速公路免费的不当性

　　法律应该是公立中性的，是不偏袒任何一方的，应该坚持公平、公正原则。既过度保护消费者辩护，也不得损害经营者利益。它所追求的是全社会所有成员都受到法律平等保护，不得为了一方利益而损坏另一方利益。高速公路运营企业在没有出台节假日高速免费政策前，由政府行政许可其拥有收费权，投资建设高速路的初衷是为了赚钱，国家出台该项政策，对高速企业造成重大损失。这与我国《行政许可法》相违背。《中华人民共和国行政许可法》第8条明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。依据上述规定，政府在与企业签订特许经营合同以后就必须遵守信赖利益保护原则，严格遵守契约，恪守诚信，不得随意变更特许经营合同约定的内容，否则应该补偿受损企业。

　　按照经济学的供需规律收费节假日应该涨价。可是政府出台政策不但不涨价，反而还免费，导致在重大节假日高速公路堵车。按照经济学原理，坐在车里的人在高速堵几个小时，耽误时间，间接也造成损失。铁路运输企业在春运不涨价，有利于低产阶级回家，损失效率，保障大家平等权。高速免费是对广大低产阶级免费吗？能够开车上路的人大多数不是低收入人群，而是中高产阶级，所以这项政策既不能保障效率也无助于平等。

　　二、以尊重契约精神分析节假日高速公路免费的不当性

　　现在的高速公路部分是政府授权由投资者建成的，是有其所有权的。通过收费归还银行贷款是天经地义的事情。现在不是高速公路的所有者，而是政府下命令一律免费通行，并没有征求所有者的同意。实际上是侵犯了企业的所有权，不遵守特许经营合同，不符合法律规定。节假日高速免费政策未能对相关方的利益受损方进行有效补偿。根据免费政策的规定，收费公路应当对符合要求的特定车辆免除通行费。在收费期间不变的情况下，这种做法间接的缩短了收费公路经营企业的经营期限，降低其预期收益，与高速公路的工程可行性研究背离，投资者不能达到预期收益。根据《收费公路权益转让办法》第36条第2款的规定，因社会公共利益需要等原因国家提前收回转让的收费公路权益的，接受收费公路权益的交通运输主管部门依法给予受让方补偿；高速公路的收费权是建立在政府许可基础上的特许经营权，是对国家所有的公路资产依法占有、使用、收益的权利。从物权的角度来看，这种特许经营权是一种用益物权。节假日高速免费政策实际上是在特定的时间段内取消了高速公路公司对特定种类车型的收费权，或者也可以看做是政府对高速公路的变相无偿征用，是对高速公路公司合法权益的明显损害。按照《物权法》第121条的规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿。”目前，国家并没有对节假日免费的受损企业进行补偿。

　　三、以立法法角度分析节假日高速公路免费的不当性

　　节假日高速公路免费政策的出台规避了行政法规修改程序，不符合《立法法》的规定，且没有组织高速运营企业进行听证程序。免费政策很显然是对《收费公路管理条例》中既定的收费政策进行的修改和变更，而关于收费的规定又显然是该《收费公路管理条例》中的核心内容。在这种情况下，作为行政法规的《收费公路管理条例》未经正式修改，即通过政策性文件的形式被实质性地变更了其中的核心内容，规避了正常的行政法规修改程序。行政法规的修改需要国务院以行政决定的方式发布国务院令，并经国务院总理签署予以发布。但国务院批准同意的交通运输部等五部门的《通知》明显规避了这一程序，违反了《立法法》规定。根据《宪法》和《立法法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”显然依据国务院批准同意的交通运输部等五部门的《通知》不是国家法律，而是政府条例，所有在程序上违反了上位法《宪法》和《立法法》规定，存在不当性。

　　总之，国家出台相关的政策应该综合考虑各方利益，即使损害高速公路管理企业利益，也应该给予补偿，适当延长收费年限或者税收优惠，缓建高速管理企业的管养压力，促进经济良性发展。

　　参考文献：

　　[1]袁居才：《对高速公路重大节假日免费放行政策的思考》，载《交通企业管理》，2014，29(1)

　　[2]李稻葵：《我反对高速路节假日免费》，载《扬子晚报》，2013年3月8日。

　　[3]秦前红：《冷观高速公路免费通行政策》，载《新产经》2013年第2期。

　　文/杨祖强