地方债合法化及其规范化管理的建议与思考

　　——基于新《预算法》对地方发债权的规制

　　【摘要】地方债作为国家公债制度的重要组成部分，近20年在我国发展推进较快，经历了从依靠各种政府背景的融资平台，到财政部代地方政府发行债券并还本付息，再到地方政府自行发债试点的进程。直到新《预算法》首次从立法上给予地方发债权合法地位，我国地方债发展到了一个新的平台。本文将从地方发债权合法化的必要性、新《预算法》对地方发债权的规定以及地方债管理规范化的建议思考三个方面，对我国地方债的发展及其未来的规范化管理进行分析和论述。

　　【关键词】地方债；预算法；规范化；合法化

　　一、地方发债权合法化的必要性

　　我国预算法修订后首次赋予地方发债权，地方发债的合法化符合地方政府发债逐渐成为国家公债制度的重要组成部分的必然趋势。修改后的《预算法》从立法上允许地方政府根据本地区经济发展的要求以及地方财政收支状况，在规范管理的基础上适量发行公债，赋予地方发债权是有其必要性的。

　　一方面，依照国际惯例，地方发债是国家公债制度的重要组成部分在国际社会已为越来越多的国家所认可。“根据市场经济发达国家的经验，地方政府债务规模大体相当于中央政府债务规模的四分之一强。”1“举债权是地方政府不可剥夺的权力，这是实行分税制国家长期实践得出的一条重要理论。”2另一方面，我国近年来许多地方政府面临着庞大的基础设施建设任务，但由于资金短缺，很多有利于地方经济发展的措施不能实行，地方政府事权范围内的公共产品无法提供。但是此次《预算法》修改前，地方发债权尚未合法化，地方政府仅能依靠中央政府代行地方政府发债融资，如此这般中央政府自然就成了承担还本付息的发债主体，中央财政的压力可想而知。

　　二、新《预算法》对地方发债权的规定

　　新《预算法》相较原预算法，地方债的合法化可谓此次修订的一大亮点。新《预算法》第35条明确了举债主体，又对明确了各部门违法后所需要承担的责任。人民大学法学院教授朱大旗在评价此次预算法有关地方债合法化的规定时，提到“中央对举债主体、举债规模的管控，符合我国单一制体制下中央承担最终偿还责任的国情，也利于防范地方债务规模膨胀可能带来的财政、金融风险。”3

　　然而，条文中关于举债规模、公益性资本支出的规定还是一个相对宽泛的概念，较为原则性。并且目前仍然缺乏具体的发债细则、程序等配套规定。新预算法能否有效控制地方政府发债的风险，地方政府债务风险能否借此有效化解均取决于上位法做出原则性规定后，稍后的相关配套措施对地方债的管理是否规范、合理而有效。下面将对地方债的规范化管理提出我的建议与思考。

　　三、地方债管理的规范化建议

　　《预算法》的修订只能被看作整个预算制度改革的开端，中央层面要转进修订预算法实施条例，对以上诸原则性规定作出具体解释；地方层面也要配合出台相应的审查监督决定或地方性法规。法的生命在于实施，增强新预算法的可操作性、可执行性，是当下亟需完成的工作任务。下面将依照地方发债过程顺序，简述自己对地方债的规范化管理的建议与思考。

　　1、建立信用评级制度

　　目前，由于收费模式不合理，评级公正性受到挑战等诸多原因，我国国内市场缺乏独立而有广泛影响力的信用评级机构。然而，关于地方政府的信用评级又亟需机构予以认证，因此我认为应当先利用已有的大型信用评级机构，由国家出台统一标准提高该信用评级机构的信誉、增强规范化。“通过定量与定性相结合的方式，建立合理的地方债信用评级模型。”4待其发展较为纯熟后，逐渐鼓励和扶持本土信用评级机构发展，为其创造机会，减少评级成本。

　　2、定价方面

　　修改后的《预算法》尚未对地方发行债券的定价估值进行具体规定，一定程度上是由于已经赋予了地方政府自主发债权，若还从中央角度制定统一标准一方面违背了此“发债权”的自主性，另一方面也与地方差异性不相匹配。因此，我建议在之后的实施条例等法律法规的修改、设立中，应当区分地区差异性。当然，此定价估值最终必须交由中央把关。此部分，可以先由中央依据一定数据，研究分析从而得到一个比例结果，依据此比例，对各地方政府发行的债券规定一个限额，从而避免地方政府滥用此权利最终危害经济发展的后果。

　　3、监管方面

　　从地方政府自身而言，事前需要科学合理地对地方债规模进行预测，事中需要高校运用债务资金，而事后要保证债务资金按时足额地偿还。发行地方债必须有法律依据，并将筹集到的资金有效用于满足经济、社会发展需要。

　　从国家角度而言，健全地方债发行管理体制，需要强化对地方政府的约束与监管。从相关法律法规的增补与修改，进一步明确规定地方政府负债的范围、社和权限、资金投向、偿债责任、危机处理等，使地方政府依法举债，并开辟途径接受公众监督。

　　四、结语

　　从上述分析来看，新《预算法》仅从立法上对地方债合法化给予了原则性的规制，而对如何具体实施却未作明确规定。然而，地方政府首次获得自行发债的权利，势必会在实践中遇到各种问题，对其规范化管理的相关制度建设亟需讨论确定予以明确。我在建议部分提出的建立信用评级制度、全方位监管举债与偿债过程等思考，目前在现实生活中发展较为不成熟。作为应当与地方发债权配套出台的相关制度措施，在实践操作中发展却并不纯熟，实为未来规范化管理中将会面临的难题。

　　注释：

　　1 李安泽.部门（支出）预算改革中的职权配置[J].载财政研究，2004年，21期。

　　2 甘肃省人大预算监督课题组.预算编制中的主要问题及对策[J].人大研究，2004年，43期。

　　3 朱大旗.新《预算法》的进步[J].《财税视察》，2014年，10期。

　　4 赵珺.关于加强我国地方债管理的政策研究[J].金融监管，2013年，02期。

　　文/高瑜聪

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