浅析行政权检察监督的几种方式

　　【摘要】行政权行使过程中由于其自身以及当前社会条件所产生的影响总是存在着不少的问题，而检察权对行政权进行监督可以说是最直接最有效的监督之一，随着监督范围的扩展，监督方式也在不断的优化，尤其是伴随着公益诉讼新规的热潮，检察监督被越来越为重视，方式总是在不断的完善，每个监督方式都有其独立的存在价值，研究独立价值之外对于综合的考量也会带来新的突破。

　　【关键词】检察权；监督方式；行政权

　　一、检察权监督行政权的必然性

　　从当前通说而言，中国的检察权是建立在全国人民代表大会领导下“一府两院”的宪政体制之下的权力运行。中国宪政模式下，立法、行政、审判三权都是实体性的权力，都具有终局性（可诉的具体行政行为除外），它们一旦出错，将对公民权利产生正常情况下不可逆转的影响和损害。检察权负责监督，不进行实体处分而是提出异议、启动相关程序，要求其它三权进行再考虑、再研究，纠正违法行为。由于我国历史发展模式的不同，往往在制度的设立后才带来权力制约的思考，当前的制度中行政权和审判权都是相对封闭的运行系统，很难达到具体权力运行中的制衡效果，从实际操作上我们必须有一个独立的监督机构，来运行监督的权力，保证权力不会因为人性的操作盲目扩张，保障权利能够在最大限度内实现。毫无疑问的强化检察机关的监督属性对于中国体制来讲就是一个最合适的出现。《宪法》129条也明确的规定“检察机关是我国的法律监督机关”。与其他机关所不同的措辞已经表明了在我国检察权是一个独立的权力，称之为法律监督权。我们所要讨论的检察权对行政权的监督必须将其属性定义为这样监督权之上才有其存在的空间。可以肯定的是检察权监督行政权是我国宪政体制下必然选择。

　　二、检察监督的几种方式

　　1、程序把控

　　从理论上讲检察权的监督是极具程序性的，当前在刑事诉讼中的检察监督就可以很好的说明这一点，也正是这种对程序的把控力和程序的执行力让检察权在监督行政权中有了一个很好的切入口。这是从以往被动立案到主动监察的一个突破点。程序把控体现在三个方面：一是程序的严格度，用程序去增强行为的规范性。在对于刑事侦查过程中的，公安机关批准逮捕的行为要经过检察机关的批准的这样一种事前监督是一个很好的借鉴。在行政机关各种具体行政行为中，行政处罚和行政强制是最容易发生侵犯人民群众人身自由、重大财产安全等基本人权的两类行政行为，因而对于这两类的监督应该是更为严格的。尤其是在决定拘留、没收财产等措施之前可以有程序上批准的介入，让决定可以更为慎重；二是重大程序的参与度，从实际角度来讲检察机关是无法监督每一个行政行为的，行政行为的琐碎也不是每一个都具备监督的必要，面对行政公开、听证就需要选择重大有影响的存在隐患的程序去监督；三，在检察机关作出程序性选择方案之前必须确立一个检察监督效力应有的标准，即检察机关本身监督的程序以及程序性的后果，相对来说这个标准是很难在一段时间内被恰当的制定出来，是需要在实践中不断的去调整的。

　　2、检察建议

　　对于检察建议这种形式的监督我们并不是很陌生，这样的一种监督模式也在被逐渐采纳，因为检察建议是以软性约束的形式监督行政权，他的本质是以一种提醒的方式去影响行政机关对于行政行为作出处理，并且有所回复，遵循一定的程序。对于行政机关的具体行政行为，这样的方式是具备强大的可行性的。笔者认为当前对于检察建议一个重要的方面的是确定检察建议的效力，依靠检察机关的权威性和独立地位增强对行政行为的拘束力。当行政机关的某一项行为违反了法律法规，检察机关可以及时的提出检察建议，在行为还没有造成更为严重的后果时，就能够进行纠正。我们所要确保的是建议是准确而有效的。当然就目前法律规定上来讲检察建议对于行政行为的监督并不是法定的监督形式，虽然很多地方会有所尝试，但是建议只能是“建议”，行政机关置若罔闻的情况大量存在，所以笔者认为检察建议完善方向有：一是增强检察人员的自身专业素养，用过硬的专业水平让建议的质量从根本上提高，显示建议与本身作出行政行为的差距，才会让行政机关有采纳的动力；二是赋予检察机关一定的调查权，没有建立在实际基础上的建议永远都不会是合适的那个，因此只有去依靠自己实际调查取证得到第一手资料才能做出全面而又客观的判断，这样也会让检察建议更具有说服力；三、是要凸显检察机关的独立性，现实中检察机关与行政机关存在的“纠葛”总是会影响到建议的发挥，即使是有好的建议也无法达到预期的效果；最后，面对部分的情况检察建议是必须介入强制的，而这个强制的力的赋予是检察机关可以通过相应的程序进行，尤其是在建议发出之后，检察机关在对行政机关回复的情况不满意，并且这样行为持续下去会给国家、社会带来不可挽回的损失，可以用诉讼的方式进行进一步的监督，这是一种方式也是对于建议的一项保障。

　　3、公诉职能

　　实践中经常存在着具体行政行为已经产生了对社会的一定影响，并且这样的影响有着更为恶化的情况。检察机关在这样情况下，最容易成为公益代表的最佳人选。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。德国联邦行政法院规定，高级联邦检察官是在联邦行政法院行政诉讼中的公共利益代表，在联邦行政法院内任命，他按照联邦政府的指令进行活动，通过对案件的参与和诉讼活动来维护公共权益。美国最高法院的判例确定了以下重要原则，“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民的平等权利的义务等，联邦总检察长都有权提起民事、行政、甚至刑事诉讼”。各国的规定无一不指向一个趋势检察机关可以具备强大的公诉能力，能代表国家、人民广泛的去干预涉及国家、社会利益和公民重大权益的民事、经济、行政及其他社会事务。因此对于具体行政行为，检察机关更可以通过诉讼的方式进行更为强制的监督，并且在诉讼的过程中进行附带的抽象行政行为的审查，审判机关与检察机关的联合让行政机关作出的行政行为更为合法、合理。但是这其中我们也需要考量的是对于这一种方式的启动检察机关应该是更为慎重的。一旦启动诉讼，必定是会引起相应的改变，进行利益的取舍。当然每一次启动之前，检察机关需要更为严格的调查取证的过程和相对繁琐的启动程序。并不是任何一项不合理的行政行为都能够引起检察机关提起诉讼，这样是资源的浪费，所以按照标准和程序的规定去进行，才能让这样的一种监督方式发挥其应有的作用。

　　三、监督方式的逻辑顺序

　　查阅相关法条，居多的措辞是依法实施或者接受人民检察院的监督，从宪法的抽象定义到其他法律授权的不甚明确，体现了检察监督一种细化的缺失。就目前的来看检察机关的监督主要在于查处对国家工作人员职务犯罪的查处以及启动审判监督程序中的抗诉进行监督，或许还有部分的可以提出检察建议。但是显然这些已经满足不了行政权所面临的诸多问题，这些所能触及的也只是行政行为中比较少的一部分。更为严格的意义上来讲对职务犯罪的查处是刑事犯罪中一类，是法律明文规定检察机关所担负的一项侦查责任，并不是在实施监督；而对于抗诉，监督的是法院的审判活动，是当法院的审判活动存在特定的问题的时候通过一定严格的程序启动的，充其量只能说在审查抗诉时会涉及行政权的行使。在我国法治实践中，检察权直接监督行政权的范围仅限于看守、监管机关的监管活动、公安机关人民警察办理治安案件、执行职务的活动以及行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的工作等三类，这只是具体行政行为范畴中极少的一部分。

　　这些都是检察监督所面临的现状，因此监督范围的扩大以及方式的扩展对于行政权来说都是非常必要的。行政权中从对抽象行政行为的制定到具体行为的执行有宏观的把控也存在着细微的与私权的直接面对，这些行为都具备着值得去监督的价值。让私权力在更为合理的行政空间里运行，笔者认为以上提出的几种监督方式从时间逻辑上涵盖了事前、事中、事后这三个主要的方面。提出这样的逻辑循序主要是针对这三种方式各自所具备的特点，结合行政权运行中所存在的一些问题。监督方式的产生本身离不开检察权自身所具备的优势，从检察权对于刑事诉讼的监督力度上来看，检察监督的对于程序运行严格的把控是具备相当的成熟度的，而这种对于程序的监督完全可以借鉴于具体行政行为的程序审批之上，尤其是对于行政处罚以及行政强制等设计对公民人身、财产强制执行的过程之中，用事前的准批程序，来控制公权力的滥用，这是其他监督手段所无法企及的效果；而对于检察建议的运用范围就可以更为宽泛一些，这就弥补了其他两种方式所存在的局限度，利用检察机关所依靠的强制力，来提出相对来说比较柔性的建议，让行政机关能够更为配合的接受，尤其是对于抽象行政行为之中察机关的监督，用检察建议的方式让行政机关制定抽象行政行为时能够关注公民的切身利益，这样对于私权力的保障又会多了一层“防护墙”；对于公益诉讼这种监督方式来讲，与前两种方式比较而言，只有当行政行政行为已经触及到了部分公民的人身、财产的利益，或者更为严重的是已经造成了不可弥补的后果，才能由检察机关提起公益诉讼，所以无论是从这种监督方式的启动上来讲还是作用效果而言，都是具备极大的影响，毕竟检察机关有其特殊性，虽然它能够在诉讼中很好的维护受害人的利益给受害人，但是在实践操作上一旦出现了问题会给检察机关的权威造成一定的影响，因此这样的监督方式应该是选择性适用并且进行严格的规定。

　　以上的监督方式在理论上以事前、事中、事后的逻辑顺序划分可以在实践中进行区分运用，虽然检察权在行政权的监督中并非是最为活跃的一种监督，但是从监督效果上来讲是具备其他监督所没有的优势，因此在监督过程中避免零碎化的监督，可以让检察机关的实际操作更为有序，也避免因为监督范围的扩大给检察机关本身所带来的混乱与工作效率的降低，这也是实践中我们需要不断去改进的方向之一。

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　　文/柴子浩

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