对基层农村实施土地产权制度改革的认识与思考

　　【摘要】土地是农业生产的最重要的生产资料，产权问题是农村土地制度的核心的问题。要通过农村产权制度改革，实现农村产权要素资本化，加快发展现代农业，促进农民增收致富，缩小城乡差距，加快城市化进程，推动城乡同发展共繁荣。

　　【关键词】农村土地；产权制度；改革

　　一、农村产权制度改革工作过程中存在的问题

　　一是农民对产权制度改革工作存在模糊认识和思想顾虑。产权制度改革要想顺利推进，关键在于赢得群众的理解和支持。但是在实际工作中，受传统观念的影响，部分农民缺乏市场意识，看不到市场经济可以让土地获得更大的收益，对产权制度改革工作认识上存在偏差。部分群众对土地、房屋的确权存在思想顾虑，担心确权后得不到应有的利益，存在少确权、少登记，漏确权、不登记的现象。也有部分村民错误的将村集体资产处置等同于产权私有化。上述这些现象在一定程度上影响了农村产权制度改革工作的顺利进行。

　　二是农村土地经营的不规范，加大了产权制度改革的难度。农村土地经营的不规范大多表现为不规范的土地流转、农户间的矛盾纠纷、自行开荒、互换、买卖土地等行为。大多数农户之间的土地流转，是自发形成的，具有随意性和不稳定性，造成土地承包纠纷隐患较多，使得土地的界限和权属上存在很多争议。不少农户之间在住房、宅基地和承包地边界上存在纠纷，有的矛盾几代延续、积怨已久，一时难以化解。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”，在原有耕地上种植树木、私建房屋等。上述诸多类似问题的存在大大增加了土地确权登记工作的难度。

　　三是工作落实不到位、政策把握难度大。县直各牵头部门对乡镇的业务指导、督导不到位。一方面，县直各牵头部门的业务指导组对村的现场业务指导，没有达到村村全覆盖的要求。有的乡镇包村干部、指导员、工作人员，对相关政策把握、操作流程、影像底图标注等弄不清楚，有的甚至犯标注不规范、编码不对、要素不全、面积不准、地块偏移、地块遗漏等显而易见的错误。另一方面，问题答复不及时。县直各牵头部门的业务指导组在督导过程中收集了一些问题，大部分都给予了处理解决，但是对一些暴露出的上级政策没有明确规定的问题，梳理汇总不及时，没有得到有效解决。

　　四是配套改革跟不上，产权交易体系不完善。农村产权改革一方面要为农户进行确权颁证，另一方面还要积极建立市场规范化交易平台，目前，对农户进行了相应的确权颁证，还没有实现房屋、宅基地、集体建设用地等产权的市场化，以市场为引导的产权交易格局还没有形成，农村产权进入市场规范化交易的渠道还未建立。部分县农村产权交易中心还是刚刚组建，配套机构还有待完善，相关制度还需要制定，目前还只是起步阶段，产权交易体系还有很大的空间需要完善。

　　二、加快推进农村产权制度改革工作的策略和建议

　　针对农村产权制度改革工作中出现的新情况、新问题，笔者在调查研究的基础上，提出以下几点建议以供参考。

　　一是广泛宣传教育，鼓励群众积极参与。农村产权制度改革工作能否真正“确实权、颁铁证”，群众参与至关重要。县镇村三级都要强化宣传，通过设立宣传栏，利用过街横幅、广播喇叭、进村入户发放明白纸等形式，做好不同层面、不同对象的解疑释惑和动员工作，真正让农民了解产权制度改革给他们带来的巨大好处，让他们明白土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的基本财产权利，任何人都无权剥夺。同时，充分发挥农民群众的主观能动性，对各项产权的现状、权属分布等问题存在争议的，积极献言献策，寻求合理的解决办法。着力宣传、培树典型，以此带动更多村民主动参与改革，为农村产权制度改革的顺利推进营造浓厚的舆论氛围。

　　二是依据原则，认真开展农村产权确权颁证工作。一方面，进一步规范农村土地流转的程序和行为，严格农村土地流转申请、审核、信息发布、合同鉴证等流转程序，建立土地流转档案，使所有土地流转行为，都有档案可供查询，使土地的权属和界限更加明晰。另一方面，土地确权必须确定一些基本原则，这些原则应体现土地确权的精神实质，为正确界定土地权属指明方向，在整个土地确权中始终起指导作用。

　　三是加大督导、业务指导力度，确保产权改革有序推进。制定严格的调度督导、指导制度，进一步加大县领导督导、业务部门指导的工作力度。实行县级领导包乡镇，周调度、周通报制度，督导工作中，及时发现苗头性、倾向性问题，帮助研究、解决。县直各牵头部门的业务指导组深入村居一线靠上指导产权改革，形成牵头部门指导、乡镇具体实施、村居密切配合、农户积极支持的良好推进格局。同时，成立由纪委牵头的效能督察组，不定期督导检查各乡镇改革推进情况，对工作不力的乡镇街区，下达督察令，跟踪落实整改措施，检查整改情况，确保全县农村产权制度改革有序顺利推进。

　　四是完善配套政策，深化农村产权制度改革。一要建立农村产权制度改革矛盾纠纷调处机制。相关部门建立协作机制，解决集体土地、农民承包地、农村宅基地和房屋等确权、流转过程中出现的各类问题，切实维护农民的合法权益。二要完善覆盖城乡的社会保障体系。加大统筹城乡改革发展力度，探索建立城乡一体的养老、医疗、教育、就业等制度。完善失业保险及社会救助制度。探索农村集体土地承包经营权、宅基地使用权退出机制。三要探索完善城乡一体的户籍管理机制。深化户籍管理制度改革，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，健全完善城乡一体化的户籍管理制度，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动。

　　五是探索创新新形式，建立健全农村产权交易体系。产权流转交易是农村产权制度改革的关键。为实现农村产权要素资本化，能进入市场自由贸易，应从建立有形的交易平台入手。通过外出参观学习，争取上级相关部门支持，与科研院所积极衔接等一系列举措，积极探索创新农村产权交易、融资、股份合作的新形式，充分利用电子信息化手段，搭建县镇两级联网、服务配套的综合性农村产权交易平台，负责农村产权交易信息的搜集、上报、发布、政策咨询、业务指导、手续办理等，为农村产权交易提供全方位的服务。同时，配套建立和完善金融支持农村产权制度改革机制，支持发展村镇银行等农村金融机构及小额贷款公司。推进新型支付工具在农村的普及和运用，提升农村金融服务便利度。

　　农村产权制度改革是一项对我国农村发展影响深远的事情，特别是给农民带来很多好处，但如何开展这项工作，就需要广大干部群众，特别是农民自身的积极参与，只有党和人民齐心协力才能把这项利国利民的实事办好。

　　文/许立秋

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