论农村养老保障的困境与出路

　　【摘要】农村养老保障主要形式包括家庭养老和农村社会养老保险。本文从家庭养老的稳定性以及养老保险缴费标准、补贴标准和基金安全出发进行分析，主张重视家庭养老的作用，提倡养老保险政府补贴标准相对统一化，并提高个人账户资金投资事宜透明度，完善相关的基金投资亏损问责与补足制度。

　　【关键词】农村；家庭养老；养老保险

　　一、引言

　　“老有所养，老有所依”是一种理想而完满的养老状态。卢梭在《社会契约论》一书中指出，“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以，法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”1但在养老保障方面，家庭养老依然是农村养老的重要方式，农村养老保险由于各方面的限制保障能力依然较弱。

　　二、农村养老保障的困境

　　我国长期以来坚持城乡二元化的社会保障模式，城市与农村享受的保障水平截然不同。作为宪法语境下的平等主体，农村居民未得到平等的保障。在政策建立之初有历史背景和社会经济水平的现实考虑，但随着社会的发展在养老保障方面应该加大对农村地区的扶持。然而，目前我国农村的养老现状，不管是从家庭方面还是农村养老保险方面均存在诸多问题。

　　1、家庭方面：家庭保障缺乏稳定性

　　家庭养老区别于社会养老之处就在于家庭养老不仅提供物质赡养，还包括精神赡养。但研究表明，家庭结构小型化的同时，代际分离的趋势也在增强，老年夫妇及老年人独居的比例为32.9%。2在中国的亲子关系中，父母对子女的付出远高于子女对父母。在不平等的付出与回报之间，父母为子女付出的多，但子女由于经济水平有限或传统孝文化在部分人之间的淡漠等原因使得父母从子女处得到的回报少。

　　在缺乏来自国家和政府正式社会保障制度的情况下，老年人的生活更多依赖非正式的社会关系网络支持。3这种非正式的社会关系网络支持来自于家庭、朋友等，而其中最主要是来自家庭内部之间的支持。但在计划生育政策下，传统的大家庭模式被独生子女家庭所取代，导致一个成年已婚子女需要赡养四位老年人以及自己的小孩，无形之中加大其经济压力。农村居民收入来源对土地依赖性较强，虽然农业技术水平逐步提高，农作物的产量不断提升，但纯农业收入依然有限，与此同时消费水平却在不断上涨。随着老年人的年龄不断增加，其劳动能力也有限。城市化进程中不断的征地，使得失地农民大量存在。因此，在一定程度上削弱了子女对父母的赡养能力。尽管有学者认为现阶段农村有老年人的独生子女家庭并非常态，但笔者认为制度设计应当为长远计，要有预见性。由于抚养子女成本高于过去并不断攀升，家庭规模小型化是必然趋势。家庭养老受经济能力与孝道观念的影响缺乏稳定性。

　　2、农村养老保险方面

　　我国农村养老保险起步较晚，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行），农村养老保险制度才得以建立。到2009年国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国农村养老保险制度走过“老农保”时期，跨进“新农保”时期。随后，2014年国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（下称“意见”），将农村社会养老保险和城镇居民养老保险合并实施，对促成城乡统筹有一定的推动作用。虽提高缴费标准，但“意见”规定对选择500元以上缴费档次者给予更高的补贴，易造成逆向选择问题。由于目前农村居民的收入申报制度并未建立且实施难度大，并不能效仿职工保险按工资比例缴费，现行的缴费模式更具现实性。就目前而言，更值得重视的是政府补贴标准的制定和基金安全问题。

　　2.1 政府补贴标准碎片化

　　简政放权指导思想下，制定农村养老保险政府补贴的权力中央政府直接交予地方政府负责，该制度设计的理论基础是相对于中央政府，地方政府能够更准确的把握地方财政能力，更好的对地方资源进行优化配置。但该制度设计不可回避的缺陷在于无法切实保证地方政府制定的补贴标准与本地区的实际财政能力相匹配。换言之，容易导致地方政府推卸责任，只愿意承担中央制定的最低补偿标准。实践中，多数地方政府未制定具体方案，仅依《指导意见》承担最低补贴额，这也是造成养老金待遇水平低的原因之一。在补贴标准由地方政府制定的情况下，地方政府是否愿意加大对农村养老保险的投入力度，除取决于地方财政能力外，更强势的影响因素是地方领导人对农村养老问题的关注程度。因此，在制定农村养老保险补贴地方标准时，存在领导人主观因素超越客观经济水平的情况是必须正视的问题。

　　2.2 个人账户资金存风险

　　养老金待遇水平低的原因出政府补贴有限外，还在于个人账户资金存在风险。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，我国社保资金的投资渠道主要限于存入银行、购买国债以及达到投资级的有价证券。但单纯存入银行看似保证了资金存入金额不变，在通货膨胀等因素影响下实际的购买力依然下降，实际上并不利于增值保值。此外，资金投资去向未公开化是个人账户风险重要影响因素。我国目前并未公布过社保基金主要用于投资哪些事业，个人账户资金托管方不明，投资方案以及投资收益均未向社会公开，而公民也无法申请查询相关事宜，导致基金投资缺乏社会监督。近年来媒体报道称社保基金存在“亏空”现象，基金缺口巨大，而政府则称基金账户无亏空无缺口，且有所收益与结余，却并未提供相关详细的数据予以佐证。缴费者仅有缴费义务，无法行使监督权。

　　三、农村养老保障的出路

　　老年人养老分为家庭养老、社会养老和自我养老。4自我养老强调老年人在青壮年时期通过积极的劳动来预防老年风险；家庭养老则强调子女对老年人的赡养，实际上是一种代际投资，老年人年轻时对子女的抚养是一种投资，回报则是子女在父母年老时对其进行赡养，这也是对中国传统孝文化的传承；社会养老则强调政府责任，由于养老保险的准公共产品属性决定了它只能由政府提供，政府养老也可弥补自我养老和家庭养老不能是的养老风险，预防和避免社会问题的出现。三者应当是相互协调的关系，不能仅依靠某一种养老方式。完全依靠家庭和自我养老会导致养老水平受到家庭经济收入的影响，使养老水平可能处于不稳定状态。而完全依赖于国家政府则会造成国家财政及地方财政巨大的经济压力，英国“从摇篮到坟墓”的社会保障政策所带来的“福利国家”的不利影响已是前车之鉴。因此，应采用家庭和国家相结合的方式来改善农村老年人养老问题，使其养老得到更好的保障。

　　1、家庭方面

　　孝在中国传统文化中产生非常重要的影响，“百善孝为先”的传统理念在今天的中国社会依然不可抛却。孝文化在传统家庭养老中占有非常重要的地位，多数老年人“养儿防老”的观念依然没有改变。5“孝”应当是物质赡养和精神赡养并存。物质赡养的压力主要来源于有限的经济能力。对农村居民而言，如果仅依附于土地创造财富，收入水平较低，应当鼓励劳动力的自由流动。为了避免农村土地的荒废问题，可以鼓励长期在外务工人员其将土地以合法的形式流转。在很大程度上，子女是否对父母进行赡养除取决于自身孝道观念外，还取决于老年人在家庭中的话语权。有研究表明，子女给老人的实际的“养”并不能直接降低老年人入住养老院的意愿，老年人在家庭中真正需要的是亲情的和谐和感情上体会到的“孝”。6当老年人不愿与子女共同生活，可引入养老机构机制。但由于我国养老院多由政府兴办，缺乏竞争机制使养老院养老水平有限，因此应致力于提高养老机构服务水平。老年人入住养老机构应强制有缴费能力的子女缴费并提供生活必需品。

　　2、农村养老保险方面

　　有学者认为我国农村养老保险保障水平低是由于缴费标准固定化，缺乏灵活性。但笔者认为目前并无更好的替代方案。如果依部分学者所言采比例缴费法，则存在以个人收入为基准还是按该地区农村居民平均收入为基准缴费的争议。如果以个人收入为参照，难点在于个人收入的统计有难度，增加工作量，且无法保证数据的真实性与准确性；如果以平均收入为参照，则可能将部分人排除在制度之外。另外，确定具体缴费比例也有难度。但承认现阶段个人缴费标准的可行性并不意味着肯定它的绝对正确性。笔者认为随着经济水平的提高，可逐步试点以按月缴费代替按年缴费，增加个人账户的资金基数，提高养老金待遇水平。但目前应致力于提高地方政府补贴水平以及确保个人账户资金安全。

　　2.1 政府补贴标准相对统一化

　　目前我国多实行县级统筹，由各县级政府负责本县的具体补贴标准制定。由于补贴标准由各级地方政府制定，存在政府不作为现象，不考虑地方财政能力仅承担国务院制定的最低补贴额，导致地方政府补贴标准与当地的经济发展水平不匹配。对政府而言，其未尽到财政补贴责任；对农村居民而言，不利于提高养老金待遇水平，增加养老风险。地区间先天资源分配不均是影响地区经济发展不平衡的重要因素，有鉴于此，笔者主张补贴标准的制定由市级统筹，市级政府综合各县的经济发展水平，测算全市的平均财政能力并制定统一的补贴标准，并实行市内各县级政府间的转移支付。有条件的地方政府可在此标准上提高补贴标准，地方政府财政能力较弱的则通过市级政府和其他财政能力较强的县级政府转移支付来实现全市范围的平衡。

　　2.2 确保个人账户资金安全

　　在目前的经济状况下，要求国家加大倾斜保护力度使农村养老保障水平达到与城市保障水平一致不具有现实可能性，必然在一定程度上给国家财政带来巨大的经济压力。解决问题的关键在于确保个人账户的增值保值以及资金安全。由于投资是一场博弈，不能保证每一笔投资都必然盈利。因此，个人账户的增值保值不能进依靠单个投资渠道，应采用组合投资模式。个人账户资金安全除需要政府部门的内部监督外，还需要社会舆论监督发挥积极作用。但我国目前尚未公开资金投资去向与收益等具体事项。

　　因此，笔者主张公开投资方案，增加资金运行透明度。保障公民的知情权，对投资收益与亏损情况制作报表允许个人和媒体申请查阅，发挥社会监督的积极作用。由于我国目前尚未建立保险基金投资亏损的相关追责制度，虽相关行政领导人受到行政处罚，但实际的经济损失却无法用行政责任的承担去弥补，导致保险基金发生亏损后无人承担基金缺口弥补的责任。因此，必须完善相关基金亏损追责制度，如建立最低投资收益分配率承诺机制，在造成亏损或达不到最低收益率分配时，由资金投资管理方和政府承担补足责任。激励政府部门和基金投资运营方积极履行职责，提升农村社会养老保险保障水平。

　　四、结语

　　“老有所养，老有所依”需要法律与道德的双重保障。“孝”是中国优秀的传统文化，需要一代一代传承下去。家庭养老依然具有可行性和必要性，但由于缺乏稳定性不能作为农村社会的主要养老方式。应强调农村养老的政府责任，提高地方政府的补贴标准，使地方财政能力与补贴标准相匹配。完善政府内部监督与社会外部监督，确保保险基金安全。

　　注释：

　　1 [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第70页

　　2 王秀银，中国人口与发展前沿问题研究，北京：群言出版社，2006

　　3 韦璞，《贫困地区农村老年人社会支持网初探》，人口与发展，2010年第2期

　　4 李德玉，《中部地区农村老年人养老问题的现状与对策》，经济纵横，2008年第2期

　　5 徐永丽、皮海峰，《传统孝文化对当前养老的意义及其重构》，三峡大学学报（人文社会科学版），2013年第2期

　　6 左冬梅，《中国农村老年人养老院居住意愿的影响因素研究》，人口学刊，2011年第1期

　　文/周瑶