法治视角下城镇化进程中的问题与对策研究

　　【摘要】现代市场经济的发展为我国城乡居民之间差距的缩小提供了一个很好的机遇，其中最为明显的表现就是城镇化的高速发展，尤其是在进入二十一世纪以后，我国城镇化的速度和人口城镇化的数量得到明显加快。党的十八以后，我国城镇化的发展出现了一个新的机遇，就是如何在推行依法治国方略的过长中保障城镇化的健康、合理发展。当然，为了解决这一问题我们党和政府正在积极采取措施，但是面对经济发展带来的重大问题，我们必须从理论的角度进行详细分析，这样才能为我国城镇化的合理发展提供帮助和指导。本文立足于探讨法治视角下我国城镇化发展的相关问题，并指出其中存在的问题，提出相应的对策。

　　【关键词】法治视角；城镇化进程；存在问题；对应策略

　　经济的快速发展能够为人们提供许多的方便和优势，比如提高人们的生活水平，为人们提供更好的生活环境等，同时也应当看到经济高速发展背后所带来的一些负面后果，比如环境、收入差距等，这些问题的存在，造成我国经济发展难以和谐与可持续。在城镇化的发展过程中，除此之外还面临着一个重要的法治建设的问题，法治顾名思义就是通过法律治理的意思，我国在城镇化的发展过程中面临的许多问题都是需要依靠法律的手段进行解决的，这是我国当前经济发展的体现，也是我国社会治理手段的彰显，本文就在以下内容中，通过法律的视角分析我国城镇化发展的相关问题。

　　一、法治化与城镇化之间的二元关系

　　从一般理论上看，法治化和城镇化不是同一学科范畴的问题，而且在探讨每一种理论的过程中最多也会将两者作为一个章节进行探讨，在这些内容的探讨过程中也切实注意到我国城镇化发展过程中的一些问题，但是随着我国十八大的召开，在当前经济发展的大背景下，社会理论将这两个问题进行了合理链接，法治化和城镇化的关系也在理论探讨和实践活动中得到充分体现，比如在十八届三中全会提出城镇化的过程中要注重解决环境、户籍等制度，进一步规范人口流动等问题都涉及到法律制度建设的方面，这是一个社会发展过程中需要及时解决和分析的课题，这也是本文选择这个角度进行概述的原因。

　　1、法治化过程中的城镇化

　　从亚里士多德开始，法治思想和理论就被社会后人反复论述，随着西方法治思想从理论探讨走到社会统治，该思想一直备受推崇。我国在新中国成立后开始讲社会主义法治思想作为人民民主专政的一种思想，在服务我国社会发展和社会主义经济建设的过程中，法治思想的发展出现过曲折的过程，但最终在改革开放以后得到了延续。从上个世纪九十年代开始我国提出了依法治国方略，并积极通过立法、执法以及司法的方式推行中国特色的社会主义法律思想，取得了显著成就，进入二十一世纪，尤其是在2010年我国社会主义法律体系基本形成之后，我国法治化的进程进一步加快，其在服务社会、调节纠纷、保障和谐的过程中意义重大。需要重点指出的是在社会发展方面，法治化的作用不仅仅体现在经济发展的大趋势上，而且对于经济发展的另一个体现——城镇化的进程至关重要。

　　首先，法治化能够促进城镇化的有序发展。城镇化的进程需要众多资源的有效配置，同时也需要理性发展，在城镇化最初的发展阶段，盲目思想、经济第一思想等一直占据主流，在发展的过程中缺少合理的规划和布局，对于城镇化的程度和进度认识不够，尤其没有解决好城市带动乡村，进而推动乡村向城镇发展道路。自从我国法治理论思想的作用发挥出来以后，城镇化的发展就被打上了法治化烙印，在法治化的推行下城镇化的发展更加注重解决一些基本的问题，这对于城镇化的有序发展至关重要，也是未来发展需要继续注重法治的重要原因。

　　其次，法治化能够促进城镇化的健康发展。城镇化的健康发展需要许多因素进行包装，正如一个城市发展中有机因素一样，在城镇化的发展中不应当只注重经济条件，在现代社会要更多的关注公平、教育等一些体现公共利益资源配置方面。而在法治化的发展本身就是一个公平性的体现，正如法律首先代表公平、平等思想一样，法治化保障下的城镇化也是注重公平的，这样城镇化的过长中就能够公平的配置教育、医疗等资源，城镇化也能够更加体现健康思想。

　　2、城镇化过程中的法治化

　　城镇化是一个社会理论的课题，从实践研究的角度看，城镇化是一个国家、社会文明发展的体现，在发展过程中，城镇化必定要体现一些社会治理方式，这是城镇化过程中规范社会现象、调节社会行为所必须的，在所有有的社会治理方式中，法律的方式一种兜底或者说是最终纠纷处理的方式，它是人们让渡权利和互相契约的结果，更是在城镇化的过长中发挥着无可替代的作用，两者的关系主要体现在以下方面：

　　首先，城镇化是法治化推行的沃土。城镇化的进程不仅仅体现在经济发展方面，而且体现在人们认识社会问题以及解决社会问题的手段方面，在城镇化的进程中，更多的问题被采用文明的手段进行解决，这就是法律纠纷解决方式，在发展城镇化的过程中，人们也有更多的机会接触和了解法律，这对于法律的宣传，并保障在人们思想中扎根作用巨大。

　　其次，城镇化是法律创新的依据。城镇化的进程能够解决一些问题，同时也能制造出来不少的问题，那么这些问题应当如何看待和解决。众所周知，法律的规定就有僵化性和滞后性，面对新的社会问题，通常法律是不能及时解决的，但这些社会问题此时就为法律的发展提供了一个机会，立法者可以根据新的问题制定一些规定，进而促进法律的完善。比如我国有关股票法律的制定、互联网法律的出台等都是适应新的社会环境的产物。

　　二、法治视角下城镇化所产生的问题

　　前面已经提到这一方面的问题，城镇化的发展必定会带来一些新的社会问题，笔者认为主要体现在以下几个方面：

　　1、行政权力的不当运行问题

　　法治视角下的权力配置要更加合理和有效，从古至今我国行政权力都是权力系统中的重要部分，在现代社会，尽管权力体现有了更多的子系统，但是在行政权力的有效运行和管理手段上还是存在问题的，从城镇化的角度看，行政权力的不当运行主要体现在一个以下几个方面：首先是行政权力对于城镇化发展的过度干预，这种自上而下的权力运行方式，造成上层权力干预了城镇化的发展，比如一些指导性的文件和思想对于城镇化的影响等，需要说明这些指导并不都是负面的，但通常会存在脱离实际的问题；其次是行政权力的不当运行问题，行政权力的运行模式具有特殊性，而城镇化的发展也具有特殊性，但是这两种特殊性并不是对等的，所以就会出现一些脱节的问题，城镇化的过程也会因此而更加不合理。

　　2、城镇化过程中权利保障机制不健全、配套措施不够

　　城镇化的过程意味着更加规范、以权利保障为核心的发展思路。现阶段，城镇化中的关键问题是农民权利保护问题，尤以农村建设及发展、城乡二元结构造成的制度性歧视、村民自治内部权利冲突、土地权益、教育、医疗、就业与社会权益保障不足等现象为重点，但是我国许多发展过快的城镇化并没有给予解决这些问题的充足条件。究其原因是没有将农民作为平等的权利主体来对待，很多的时候宪法性及法律规定赋予农民的各项权利只停留在宣告性的文字表述，缺乏相应的机制及配套措施的保障。

　　3、法治意识不突出的问题

　　从法治视角下探讨城镇化的问题其实就是用法律来引导和保障城镇化，这就需要在发展过程中充分突出法律的作用，但是在现实的城镇化过程中法律思想和意识的作用并没有体现出来。首先是城镇化过程中面临的一些问题没有通过法律的方式有效解决。比如在城镇化的过程中需要对土地进行征收或者征用，那么在征收或者征用过程中，出现的问题多是通过非法律的解决方式，人们对于法律的认识也就受到了限制，更难实现法律意识的培养了；其次是城镇化的过程中缺乏法律宣传。前面已经提到城镇化的发展极有可能出现一些社会问题，那么在面对这些问题时应当如何引导民众思想，此时就需要相关部门通过法律法规的宣传在社会中形成一种崇法、守法的氛围。

　　三、应对策略

　　1、约束行政权力和规范政府行为，体现法律思想

　　这一措施包括以下几个方面的内容：首先，实现治理主体由政府完全主导的单一中心向政府有限主导的多中心转变。城镇化需要政府进行合理的组织、规划与引导。然而，强调城镇化过程中的政府作用绝不意味着政府主导城镇化过程中的一切，目前，政府完全主导城镇化发展的弊端已经越来越多地暴露出来。城镇化的主体是人，人在城镇中存在着众多的利益要求，这些个人的利益要求同公共利益之间也难免会有冲突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市场本身的力量，都难以真正满足和解决这些利益要求和冲突。因此，建立一种政府规划、市场引导和民众自由选择相结合的治理机制成为必要。政府在新型城镇化中的作用应该体现在：一是集合信息，借鉴先行者的经验；二是做好战略规划，从宏观上进行调控；三是在市场和社会不能做好的时候，政府要及时出手，在市场和社会具备足够的条件时，政府要主动撤回。要构建城镇化过程中基础设施、转移农民市民化所需资金的多元投入机制，增加城镇化治理中的民办和市场元素，对于很多社会性的、经济性的公共事务，可以尝试由市场或民间力量来承担，鼓励企业和民间资本进行投资。

　　其次，实现治理方式由“政策全能主义”下的运动式向“法治中心”主义下的法治化转变。新型城镇化作为一种致力于提升内涵和质量的更高级形态的城镇化，必须转变治理式，实行法治化治理。也就是说，无论是对城镇化进程中所涉及的各行为主体行为的规范、约束，还是对城镇化中出现的各种矛盾和困境的化解，都要始终贯彻法治的思维和法治的方式，以此维护社会的公正，保障城镇化各项改革的顺利进行。可以这样说，没有有效的法制供给作为保障，新型城镇化在实践中难免会重走老路。因此，要很好地处理政策与法律的关系，既要发挥政策手段的积极作用，又要在“政策铁板”中为法律植入开辟足够的制度空间，促进政策全能主义向法治中心主义转变。在注重中央政府政策顶层设计的同时，更要重视法治在合适的时机跟进与确认（原则、规则、实体、程序与责任的法治化），以此来实现城镇化长远、健康、稳定发展。

　　2、在城镇化过程中完善我国的法律治理体系

　　针对这一问题，需要相关部门积极行动，运用法治思维和手段构建起良好的法治管理模式，宣传法律解决纠纷的方式，笔者主要通过以下几个方面对这一问题进行解决：首先是从户籍制度方面。2014年7月30日，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，很多省份落实中央的政策，取消了农业户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度，但有关养老、医疗、低保等配套政策明显滞后。一些地方虽然放宽了落户条件，但落户“门槛”依然过高，使得进城农民工市民化受到极大限制。另外，农民工落户成本负担机制尚未明确，这些实际问题都亟待通过具体的制度创新去解决。其次，推进土地制度改革。在城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动（流转）二者之间产生了严重的冲突，农村集体土地与城市建设用地的关系混乱，各种法律制度中有关土地管理的制度规定存在着一定的矛盾，各方的利益诉求未能充分表达，这些成为制约城镇化发展的核心问题。因此，在即将拉开的新一轮土地制度改革中，要从提高建设用地的集约化程度、建立城乡统一的土地市场、推进农民宅基地制度改革等方面入手。在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，推进征地制度改革，完善城乡一体化发展的体制机制。要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与城镇化进程、共同分享城镇化成果。最后，深化城镇行政管理体制改革。强化县村镇建设，发挥县城中心区的集聚和辐射功效，以重点镇和中心“村”为结点，推进农村人口就地城镇化，必将有效提高新型城镇化的发展质量。目前我国的行政管理体制，不利于层级较低的城镇的发展。在市管县的行政体制下，县域的发展空间受到极大的限制。因此，要深化行政体制改革为城镇化建设保驾护航；要适应新型城镇化的趋势，兼顾中小城市，重视县域的发展，创新市制制度，推行省直管县改革；在制度设计上去“城市偏好”，以行政体制创新冲击城乡二元体制；增加低等级尤其是小城镇的活力，促进农村城镇化。

　　四、结语

　　我国城镇化的进程在近些年体现的更加理性，这和我国的法治治国方略以及行政管理者、社会公民的法律意识提升也有很大关系，但是这并不是意味着我国城镇化过程中的一些问题得到彻底的解决，因此我们必须继续贯彻法治思维、以法律引导社会行为，为构建和谐、文明的社会提供支持。

　　参考文献：

　　[1]李玉晓.城镇化过程中的问题与导向问题[J].现代社会理论研究.2003（03）.

　　文/杨阳