对个人作为民事公益诉讼起诉主体的展望

　　——以宪法为视角

　　【摘要】自改革开放以来，侵害公共利益的现象不断涌现，而尝试对被侵害的公共利益进行司法保护的行为也不断涌现。为了更加有效地保护公共利益，2012年新修订的民事诉讼法对公益诉讼做出了规定。从中我们看到只有“法律规定的机关和有关组织”才可以提起公益诉讼，但对公共利益的保护起着更加重要作用的个人却没有被包括进来，我们相信不久的将来，这一定会实现。

　　【关键词】个人；民事公益诉讼；起诉主体；宪法

　　一、对民事公益诉讼制度的概述

　　在人们的民事交往中，个人权益受到侵害总是难免发生的，而这就产生了民事纠纷。民事纠纷一旦产生，当时人就会产生对权利义务问题的争执，双方总是要找到一种办法以合理地解决争执，权益受害者藉此得到补偿，侵权者藉此公正地承担责任。如果双方起诉到人民法院，诉也就随之产生，诉即为当事人因民事权利义务关系发生争执，向法院提出的就特定的权利主张进行裁判的行为。[1]在处理争讼事件的时候，国家司法机关评判的依据是法律，而法律必然以追求公正为其一重要目标的，这也是公民采用诉讼方式解决纠纷的依据。在私力救济得到大大压缩的情况下，公民向人民法院提起诉讼能够很好地实现公力救济。

　　公益诉讼最为显著的特征就是任何组织和个人都可以根据法律的授权以自己或国家的名义向法院起诉，以维护国家利益。[2]当提及公益诉讼时，不得不谈到公共利益，公共利益并不是从个人利益中独立出来的一个概念，公共利益根植于个人利益之中。公益的维护要以私益的实现为归宿，公益的权利主体与载体是每个个人。[3]在公益诉讼中，不论起诉人是否受到了直接的利益侵害，起诉人是基于作为国家的一员为维护社会或国家的利益而进行诉讼的。在我国的经济建设中，由于各种原因，我国的国有资产流失比较严重，自然环境破坏的比较厉害，我国的消费者权益没有得到应有的保护，作为中国的普通公民，我们自然不愿意看到我们的生活状况变得越来越恶劣。

　　二、对我国法律规定的民事公益诉讼起诉主体的探讨

　　我国的新修订的民事诉讼法对公益诉讼做出了规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起民事诉讼。从此条规定中，我们可以看到，能够提起公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，对于此句有的学者解读为“法律规定的机关”和“有关组织”，想借此扩大民事公益诉讼起诉主体的范围。虽然这一目的是从维护公共利益角度来说是好的，但这一解读方法显然是不合理的，因为按我国的语言表达习惯来说，对并列的第二个名词的限定只需要使用一次限定语。[4]此法条明确排除了“法律规定的机关和有关组织”之外的主体提起民事公益诉讼，又因为我国法律规定的机关有权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等机关，有关组织更是数不胜数。对此原则性条款，我国学者主要从以下几个主体进行考量，以明确我国公益诉讼主体。

　　在实践中，人民检察院作为民事公益诉讼起诉主体进行诉讼的案例已出现了多起，如珠海区人民检察院向广州海事法院提起环境保护公益诉讼、四川省成都市锦江区人民检察院提起关于沱江重大环境污染的公益诉讼等。这些现实中的案例都是人民检察院出于对公共利益的维护而提起的，更重要的是经过人民检察院的努力，公共利益得到了相当程度的维护。在理论界，学者们也倾向于让人民检察院承担起公益诉讼的主体资格，虽然人民检察院是法律监督机关，但我国刑事诉讼法规定了在社会集体和国家利益遭受损害时可以提起附带民事诉讼。这一法律依据成为了人民检察院作为民事公益诉讼起诉主体的正当理由。而且不论实践和理论上，这都是可行的。人民检察院作为法律监督机关，本身就具有对相关机关监督的权利。由于相关机关没有很好地履行职责造成了公共利益损害的结果，国家作为公共利益的维护者就有必要监督机关对此进行调查、提起诉讼，进而使受损的权益得到恢复。另外检查机关在实践中也积累了一定的经验，有利于提高对公益保护的效率。

　　在我国，行政机关的权力触手对公民生活的介入比较广泛。有学者认为，政府的职责就是进行社会管理，因此政府是公共利益的当然代表。[5]当出现公共利益损害事实时，政府理应承担起公益诉讼的起诉主体，特别是政府的环境、自然资源管理部门在对资料的整理和证据的收集方面具有得天独厚的优势，其提起公益诉讼有利于公益的维护及对司法资源的节约。然而在现实中，国家已经赋予了政府极大的社会管理的权力，对公共利益的保护是政府相关部门的职责。因为政府怠于行使权力就赋予其更大的权力，按此逻辑赋予权力，那么如果政府又怠于行使对公益诉讼的起诉权的话，我们该怎么办呢？而且小政府大社会已成为未来的发展方向，随着社会的进步，公民权利意识的增强，公民国家主人翁的地位更应该得到加强。因此政府作为公益诉讼起诉主体应得到限制。

　　我国公益诉讼起诉主体除了法律规定的相关机关之外还包括法律规定的有关组织。在公权力不积极介入的情况下，在私权利主体中，团体显然具有明显的优于公民个体的力量，[6]因此相关社会团体作为公益诉讼的起诉主体是有很大的优势的。作为一种集体意志的表达，社会团体在面对着公共利益损害的事实时提起民事公益诉讼可以弥补个人力量相对弱小的不足，而且由于其精简的机构设置社，会团体具有很高的办事效率性，有利于及时发现公共利益受侵害的现象。并且社会团体作为第三方力量的兴起，可谓弥补了国家与公民之间存在的某种程度的断裂，起到了补充国家功能缺失的作用。[7]这些优势使得社会团体在公益诉讼起诉主体中不可或缺。

　　三、对个人作为民事公益起诉主体的展望

　　1、宪法对个人作为民事公益起诉主体的保障

　　我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，在我国的法律体系中居于最高的地位。宪法以明文规定的形式肯定了人民是国家的主人，公共利益其实就是社会利益、国家利益，其最终是人民的利益，在我国机关设立的时候，我们就清楚地知道：一切国家机关是人民利益的代表者，国家机关代表人民行使管理社会的权力。面对着公共利益遭受损害的情况，人民首先需要委托人去处理这种事情，但当人民委托的机关怠于行使权力，为了维护国家的利益即我们自身的利益，那么人民就有充足的理由去制止这种行为。

　　我国宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国宪法赋予人民积极的社会管理权，个人在维护公共利益中，通过公益诉讼的方式维护社会和国家利益实现了宪法所赋予的社会管理权，这有利于保障人民行使国家主权。我国国民由于受历史传统的影响，普遍抱有“事不关己高高挂起”的心理，不乐于参与社会公益活动。这也造成了我国对公共利益保护意识的缺失。个人作为民事公益诉讼起诉主体地位实现了宪法对公民权利赋予的希望，更有利于国家凝聚力的增强，国家治理的改善。

　　我国宪法规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，接受人民的监督，努力为人民服务。我国宪法赋予了人民的监督权，在现实生活中人民的授权机关怠于行使权力、为了部门利益损害人民利益的行为时有发生，特别是在公共利益方面的法律规定存在交叉重合或者其他模糊性的领域，从而导致公共利益的损害积重难返以致影响人民的生活。面对这种状况，宪法赋予人民监督的权利，人民可以对相关部门失职行为进行批评、建议甚至提出检举，这都有利于我国国家权力的正常行使，有利于社会主义民主制度的发展和社会主义法治的健全。面对着公共利益遭到损害的现象，宪法的这一条款给个人作为民事公益诉讼的起诉主体提供了法律上的保障，同时防止公职人员滥用公共权力、以权谋私、工作懈怠等现象的发生。[8]

　　我国宪法规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义的公共财产。社会主义的公共财产是在现代化建设过程中累积的结果，它是广大劳动人民血汗的结晶，其神圣性不言而喻。对社会主义的公共财产的保护是每个人的义务，而公共利益是社会主义的公共财产的一部分，因此当它受到侵害而没有相关部门的强有力保护时，个人理应肩负其这一神圣职责，而不应该一副明哲保身的态度，采取退避三舍不予理会。在这一宪法规定中，我们可以看到对社会主义财产的保护是绝对的，是不应该考虑个人与侵害的公共的利益是否有直接的利害关系的。

　　2、个人作为民事公益诉讼起诉主体的益处

　　在十八届三中全会，习总书记提出使市场在资源配置中起决定性作用。在经济发展的过程中，发挥市场的决定性作用使得资源得到更大程度地利用，而资源更大程度利用所不可忽视的一个负面结果是利益的矛盾有可能使公共资源破坏更严重，公共资源排斥个人利益的独占，这样一来每个人不像对待自己独有利益一样维护公共资源和公共利益。而个人作为民事起诉主体，可以很大程度地对公共利益维护起来。对于公共利益，个人在程序上都应该有起诉的权利，传统诉讼的直接利害关系原则很大程度上忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。[9]如果作为利害关系的个人都能够起诉，对违法侵害公共利益的行为之打击则是致命的，对公共利益维护之效果是立竿见影的。

　　个人作为民事起诉有利于增强社会主义民主，加强社会主义法治。公民享有宪法上的监督权，当行政部门独自拥有对公共利益维护的权力时，为了部门间的、地域性的利益，此种行政权力有可能被滥用或者没被充分使用，独占而导致了效率的低下。相关部门因不合理行政而使公共利益造成危害，如果此时个人能够提起公益诉讼，相当于公民私权能够对政府的权力有制约，从此层面上将大大有利于我国社会主义民主的发展，也必将减少公益行政方面的一些怪现象。另外法治的实现需要公民的参与，我国虽然能够出台一部部法律，国家能够设立一个个执法部门，但如果公民不能亲自参与到法治建设之中，公民的法律意识将会很难提高，社会主义法治的实现也将会变得更加的艰难。

　　四、结语

　　民事公益诉讼是我国改革开放、社会主义现代化取得了显著成就之后出现的新现象，我国的民事诉讼法民事公益诉讼的起诉主体对此也做出了明确规定，也即只有法律规定的机关和有关组织才能担当起诉主体资格。但随着我国经济的发展，国家民主法治的推进，公民法律意识的提高，个人作为民事公益诉讼起诉主体是能够实现的，而且这将大大有利于维护公共利益，使我国变得更美好。

　　参考文献：

　　[1]谭兵、李浩：《民事诉讼法学》，法律出版社，2009年版。

　　[2]颜运秋：《公益诉讼若干问题研究》，载《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第81页。

　　[3]刘东华、杨晓雷：《公益法律研究》，法律出版社，2010年版。

　　[4]刘学在：《民事公益诉讼原告资格解析》，载《国家检察官学院学报》，2013年第2期。

　　[5]李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，载《河北法学》，2010年第1期。

　　[6]戴德军：《环境公益诉讼主体类型化研究》，载《社会科学研究》，2009年6月。

　　[7]宁利昂：《提起公益诉讼的主体—本土可行性分析》，载《政治与法律》，2012年第4期。

　　[8]伍玉功：《公益诉讼制度研究》，湖南师范大学出版社，2006年版。

　　[9]齐树洁：《我国公益诉讼主体之界定—兼论公益诉讼当事人适格之扩张》，载《河南财经政法大学学报》，2013年第1期。

　　文/陈红振

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