论原子化乡村社会下的治安调解机制

　　【摘要】本文以乡村社会城市化呈现出原子化为背景，论述基层公安机关治安调解的必要性和重要性。以实务为契机探讨在原子化的乡村社会结构中，基层公安机关进行治安调解时面临的尴尬与困境。在此基础上思考如何使治安调解在新的社会形势下实现其功能。

　　【关键词】原子化；乡村社会；治安调解

　　一、研究背景

　　1、社会背景

　　原子化乡村社会，援引自贺雪峰教授《新乡土中国》1中对表现为村民以追求个人利益为中心，行动规范不以集体为单位，对村治集体的行为规范渐于漠视，乡村成员各自为营的原子状态特点乡村定义。

　　随着社会的发展，经济结构由传统的农耕经济到工业时代，人们的行为方式和价值观念发生着变革，人们不再局限于“门前的一亩三分地”，市场经济的繁荣以及与外界的广泛交往开拓了人们的眼界，也改变着人们之间的关系，矛盾也更加多元化。原有“熟人社会2”下维持乡村秩序的额经济基础受到冲击，农耕经济下依赖于集体的力量生存从而“受制”于集体规范也发生改变，在此背景下形成了原子化乡村秩序。规则日渐成为人们解决问题诉诸的渠道，人们的自我权利观念苏醒和强化，维权意识高涨。在这样的社会背景下，乡村的治安秩序出现出纠纷爆发式增长，以土地纠纷为主的经济纠纷裹挟着转型社会下的“仇富”，“为富不仁”等心理作祟进行打击报复，威胁一方治安的黑社会性质集团等危害乡村治安的局面。

　　2、治理变革

　　学者们将当下乡村治安管控的变革概括为群众路线下运动式治理模式的转变。在治安调解上即贯彻毛泽东的指导思想发挥党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动”的解体，具体体现为，村落组织和成员，当地政府机关，基层公安机关等全民动员共同实施调解工作的式微，原先以内生的道德约束和来自国家力量的干预转变为当全民不再“劲往一处用”时候，达不到动员，该模式僵化。但我国治安调解工作的形势却不容乐观，民众不服调，基层公安不愿调，村治组织不想参与。

　　新形势下基层公安机关面对的治安工作点多面广战线长。当前村委会等非正式组织衰落的情形下，代表国家力量的基层公安机关，由于“110接警平台”等便民渠道和暴力性质成为民众最直接的权利寻求机关。有数据显示，公安机关分流了司法机关90%案件比重。在如此大的任务量下，治安调解不可逆成为趋势。2010国家颁布了《中华人民共和国人民调解法》，对人民调解做出专门的规范化规定，人民调解步入有法可依的法制化轨道。同年，最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的通知，进一步强调了调解在司法审判中的重要地位。而作为调解主要部分的治安调解，则伴随着压力性政府体制下的“维稳”社会主题，大力贯彻“能调则调”原则。

　　二、概论

　　1、概念解析

　　在我国，调解体系由人民调解、司法调解、行政调解三大块组成，治安调解分为两种，一种是基层公安机关主导的对乡村社会纠纷的调解，另一种是多个行政主体的“大调解”。在这里我们探讨的是前一种以公安机关为主导的治安调解机制。

　　根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条关于调解的定义，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实，分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件作出处理的活动。

　　2、现状分析

　　公安机关是专门的社会控制部门。在运动式社会控制模式下较弱。但新形势下公安部门作为社会治安治理的先锋被推出，其专门化性职能被不断强化。而自上世纪八十年代由政府牵头的社会治安综合治理体系，明确提出充分发挥政法部门特别是公安机关的骨干作用。

　　笔者曾在派出所进行短期实习，基层公安机关的一个现象是百姓在遇到权益受损时，更愿意寻求派出所而非村委会。基层治安案件在情理和法理上都应由村委会管理，而非公法救济。公法资源有限。这会造成国家力量严重不合理分配。

　　另一现象是派出所更倾向于调解方式应对治安案件。而非立案。民警有基于高效和“破案率”考虑。对于被调解方则容易信服。而立案执法方式，执法成本较高，易激化警民关系。且引发信访问题，在求助型的信访制度成为解决问题渠道而不是反映民情民意的方式发生3异化，谋利型、逼助型、借用型信访模式4成为主导，对执法的质量担忧。

　　三、存在问题

　　涉警诉讼和信访逐年走高。民众埋怨民警们调解走形式，是不理解民众疾苦的官僚，而民警群体却不时爆出“过劳死”，民警们普遍反映工作力不从心，不被理解，成为不敢管事，不敢惹事的“社会弱势群体”，两者矛盾被充分尖锐的体现着。调解工作陷入了“久调不下，调而复发”的怪圈中。

　　民众在处理纠纷，面对管理层时，要求将自己的观点表达出来，实现自己的权利，维权意识逐渐形成。然而，对何为权利，如何合理维权认识不清，界限模糊，民众的法治观念有待考量。

　　公安机关处在政府信任危机的社会问题中，作为国家暴力工具，一定程度上是政府信任危机的直接接触点，集合点和爆发点。“五条禁令”以来，警察权力规训化，但警制改革却陷入“内卷化”5困境，民警办案畏手畏脚，基层民警日益消极。公安部门官僚化现象严重，缺乏监管，甚至演变为权利的灰色工具，民警权威面临挑战。

　　乡村治理组织财源弱没有保障，且村治组织在乡村没有原先的成就感，他们或联合当地“混混”6，成为乡村官僚自利自保共同体，村治组织的地位和作用衰落，由其主导的人民调解工作以及发挥重要作用的治安调解因其权威的下降和形象破损效力渐弱。

　　四、原因分析

　　1、民众的权利意识

　　我国社会主义国体性质带有“父爱主义”7，即无限责任，派出所是无所不包且“无怨无悔”。在群众路线下民众生活带有强烈政治色彩，上层建筑和基层民情达到平衡。而随着民众生活逐渐去政治化，派出所影响下降，教化能力也相应下降，平衡被打破。民众仍要求派出所职能多样。“意识形态世俗化和权力话语权的弥散，各种利益主体被源源不断的释放出来.。成为追逐利益的原子化个体，形成了相互攀比的局面”8。在治安调解中，民众援引意识形态话语，称呼干部不尽心，不尽力，不像话。而基层公安机关丧失话语权，以牺牲原则，保留底线的方式暂时缓和矛盾，从权利和义务角度考量，民众过于着重某些阶层的社会和经济的权利，却忽略了个人自由义务。在治安调解中表现为不配合的状态。

　　2、乡村环境

　　我国的国家权力在乡村社会相当松弱，即使随着送法下乡，国家权力逐渐渗透到社会生活中，但“上有政策、下有对策”为代表的地方仍很强大，地方的治理需要地方规则。在治安调解中是乡村村治委员会。然“人情”阻碍乡村治理组织应发挥的作用。

　　林辉煌博士在《法治的权利网络》描述当下乡村城市化：“本身无任何产业基础.承接了城区容纳不下的一些产业.周边新城的制造对于转移主城区所无法容忍的污染企业也具有重要的现实意义”。这是被动城市化，依靠外来产业的直接移植。无法容忍的企业因为可以带动经济增长，受到渴望发展地区的的热烈欢迎，但无异于饮鸩止渴，企业缺少市场规范和国家管理力量的干预，易形成“黑作坊”的利益畸形。“城中村”打破了原有的秩序却未能建立起新的秩序，造成了经济基础脆弱下的秩序混乱，农民与农民之间的，农民与开发商之间，农民与政府之间的以及开发商与开发商之间的矛盾与冲突。

　　3、基层公安机关的窘境

　　公安机关继续背负“道义”负担，同时缺乏能力实现权为民所用。在基层公安机关的工作面临着旧有秩序和现代化诉求的双重混合。不确定因素加大。治安调解中，公安机关面临尴尬有以下几个方面：

　　组织结构上，治安调解在整个社会综合治理布局中地位突出，各项资源应到位。然而当下却颇有“群众不爱，国家不疼”的窘状，在整个社会维稳的基调下，很多治安问题被隐藏，也因此带来解决治安问题的主体游离在社会生活之外，十八大以后，社会正视治安问题，但是问题并不能很快解决。

　　人力资源：基层公安机关人员严重不足，以笔者实习县公安局为例，其下辖的乡镇派出所平均每位警员担负10000人治安问题，公安部规定乡镇派出所标配为5名警员，但这不符合实际，虽然协警制度进行了一定的弥补，但协警制度也存在缺陷。另外，在人力有限的情况下，人员素质不够，调解不了案件，不能实干，与实际有一定脱节。

　　财政来源方面：派出所的财政来源主要是同级政府机关，且该项财政并不充足，在一些学者的实地调研中不乏干警补贴进其专有的办案经费，派出所执法行使受到乡镇一级政府的牵掣较多，在一些地方甚至成为了地方政府的安保。调解案件带有偏向性。由于上级和同级政府的双重领导，其办案效率和效果受到影响。

　　执法依据上：治安调解是基层公安机关的职能范围之一，在调解中，没有对应的法律规范，没有程序规范，只能依据内部规范，但这些属于原则性的通用规范。并不实用，公安机关在进行调解时，依据民间习俗，人情，一方面使得民警处理工作量大，同时被调解人诟病其不确定性。与官僚化结合下，治安调解难以推动。

　　五、结语

　　调解是符合我国当下国情的，外在缓解冲突的同时适应我国人口基数大，案件繁多的情况，内在上，也符合我国传统“和谐”价值。但运行中，出现了窘境和尴尬，没有健康的由上到下引导渠道和一个由下到上的问题反馈机制，不能将其都归咎于社会转型的大箩筐中。我国治安调解可大致从三个方面即公民建设、平等交流、法制轨道进行改善。

　　公民建设。社会进入转型阶段，被管理者一方面循序渐进转变，另一方面管理者进行引导。哲学家言，普罗大众缺乏担当自由的能力而逃避自由，但是，社会的进步正是依靠着普罗大众的的不断觉醒。基层公安机关进行治安调解时遇到当事人的“道德论”或扯皮时，应当从相对角度据理力争，塑造权利和义务平衡的观念。

　　平等交流。权力和义务主体的双向平等交流，理性客观归责分析。在治安调解过程中，要求当事人双方，当事人与基层公安机关之间的关系建构应当是平等。在轻微违法的治安案件调解中，可适当采纳“发生问题解决问题”方式，即不过分追责过失，进行问题的解决。如两个人发生打架纠纷时，主要是进行医疗费的赔偿，而不是去追责是谁的过错。很大程度上节约了案件资源。

　　法制轨道。治安调解强调灵活，但要实现解决纠纷，最终达到公平，满足现代社会对普遍性适用的期许，程序的规范不可或缺。表现为执法有依据，过程规范化，结果有保障。对于一些情节轻微案件，引用法院办理案件经典案例经验，在建立了一定原则后其他同类案件就可不通过派出所而根据这个原则，这扩大了调解渠道，同时有规范的法律依据。将治安调解纳入到我们国家司法制度的正式“编制”中来。

　　注释：

　　1 社会原子化，主要是指社会转型期因人类社会最重要的社会联结机制——中间组织的解体或失缺而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、社会失范等社会危机。

　　2 熟人社会，是指靠亲密和长期共同生活来配合个人的相互行为，社会的联系是长成的，是熟习的，到某种程度使人感觉到是自动的，只有生于斯，死于斯的人群里才能培养出这种亲密的群体，每个人有着高度的了解。出自费孝通《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第9页。

　　3 参见田先红、贺雪峰《不合理上访与信访体制改革研究》

　　4 参见魏程琳《调解异化研究》对信访的分类

　　5 内卷化：是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。参见黄宗智《长江三角洲小农家庭与乡村发展》

　　6 乡村混混；在普通农民看来不务正业，以暴力或欺骗手段谋取利益，对农民构成心理强制，危害农民人身和财产安全，扰乱乡村生活正常秩序的人群。参见陈柏峰《两湖平原的乡村混混群体：结构与分层》

　　7 参见田先红《不合理上访与信访体制改革研究》

　　8 参见田先红《基层信访治理的伦理困境研究》

　　参考文献：

　　[1]费孝通《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第9页。

　　[2]魏程琳《调解异化研究》

　　[3]田先红、贺雪峰《不合理上访与信访体制改革研究》

　　[4]陈柏峰《两湖平原的乡村混混群体：结构与分层》

　　[5]田先红《不合理上访与信访体制改革研究》

　　[6]田先红《基层信访治理的伦理困境研究》

　　[7]林辉煌《法治的权利网络——林乡派出所的警务改革与社会控制》2003~2012）》

　　文/黄琪

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