论社会救助法律制度的正确定位

　　——社会救助法律制度的构建应服务于国家建设的战略目标

　　【摘要】社会救助法律制度是社会保障法律体系中基础性的法律制度，其作用定位不能只停留在维护当前社会稳定的效果，更应考虑其在实现国家建设战略目标进程中的的长期稳定作用。科学的社会救助法律制度有利于形成合理的社会阶层结构。合理的、理想的社会阶层结构是社会长期稳定的基础性因素。

　　【关键词】社会救助；法律制度；阶层结构；战略目标

　　社会救助法律制度是社会成员在陷入生存危机或无法维持最低限度的生活状况时，由国家和社会按照法定程序和标准向其提供满足最低生活需求的物质帮助和服务援助的社会保障法律制度1。它是社会保障法律体系的重要组成部分。

　　一、社会救助法律制度对中国特色社会主义现代代建设的作用

　　社会救助（本文指政府出资或主导的社会救助）通常体现为社会保险所不能解决的那些社会问题的保障形式。其内涵是保障社会成员生存的权利，是社会安全网的“网底”。

　　社会稳定是一切社会发展进步的前提条件，这种稳定与和谐是以社会收入分配的相对公平和社会成员生存权利的保证为条件的。目前的中国，正处于经济发展的高速期。在激烈的市场经济竞争中，一部分社会成员由于各种原因无法从市场上获得维持生存所需要的收入，生存的基本权利得不到保障，成为社会不稳定的因素，影响社会稳定发展。而社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，具有在一定时期内维护社会稳定的重要作用，是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。因此社会救助具有很强的现实意义，社会救助法律制度建设应运而生。

　　建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家是我国社会主义建设的战略目标2。社会救助法律制度应围绕这一中国特色社会主义现代代建设目标来构建。科学的社会救助法律制度在中国特色社会主义现代代建设中能起到社会稳定的长效作用，不合理的社会救助法律制度只能起短暂的稳定作用，无益于长远的社会稳定和社会救助事业持续健康的发展。

　　二、社会阶层结构对建设中国特色社会主义现代化进程的重要意义

　　按经济等级划分的社会阶层结构（社会成员分布状态）影响着社会的长期稳定和经济持续发展的动力。关系着建设有中国特色社会主义现代化目标的成败。

　　合理的社会阶层结构有利社会和谐稳定。最理想的社会阶层结构是““橄榄”型”结构3。社会阶层结构的两极化容易引起社会动荡。扩大中产阶层是解决两极社会中阶层对抗、促进社会稳定的重要途径，符合经济社会健康发展的基本要求。当中等收入人群占据社会主导性位置时，才有可能建成一个真正长期稳定的社会。

　　在传统的农耕社会，社会等级体系都呈现为“金字塔”的形式，构成两极社会。执政阶级很少达到全部人口的2%，如法国大革命前夕，各种等级和阶层的贵族只占总人口的0.6%。17世纪的英国，贵族、男爵和乡绅加在一起仅占总人口的1%，占总人口75%—80%的人员是生活在社会底层的农奴、奴仆、佃农、自耕农和雇工等。这种金字塔式的社会结构是在等级森严、缺乏社会流动、权力与财富合一的社会里维持社会统治的产物4。但是，下层群体人数过多使社会处于一种不稳定状态。他们对社会的认同感很弱，反社会的情绪较强，极易导致社会冲突。只有当社会下层成为少数人群体，中间阶层占多数时，社会结构才能趋于稳定。中间阶层对社会的主导价值有较强的认同感，能积极维持现行价值取向及社会政策。而且，如果只有少数人处于社会下层，更有利于社会救助政策的有效实施，进而缓解社会对立。

　　我国改革以来社会结构的分化呈现出非正常化发展的趋势，利益结构出现两极分化。这种两极分化不是以具有相对稳定的大多数社会成员组成的中间阶层为基础的正负向分化，而是带有明显的“突峰式”单极分化的色彩。在改革初期“做大蛋糕”的改革模式中，社会中的弱势群体和边缘群体最早在改革中受益，社会中最贫困阶层的收入和生活得到改善。但是，到90年代初期，与80年代走向截然相反的财富聚敛过程开始发生。一方面，一个为数不多的“新富阶层或暴富阶层”开始形成，他们过多地垄断了社会资源，侵犯了社会众多阶层的利益。另一方面，贫困的农民、进入城市的农民工和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层构成了一个底层社会，他们不仅在市场竞争中处于弱势，而且在社会和政治层面上也处于弱势。这两种阶层因所处的社会位置和角色不同，形成了利益关系的分化和矛盾5。

　　西方国家的社会发展经验已经证明，一个合理的能够抵御风险的社会结构应该是一个两头小、中间大的“橄榄”型“的社会结构，即稳定和谐的社会结构应该有庞大的中间阶层群体。中间阶层是维系社会稳定的最重要的社会力量。

　　我国是一个有近13亿的超级人口的大国，现阶段社会结构体现为上层阶层很小，中层阶层较小，下层阶层巨大。仅位于下层的农民人数就超过总人口的50%（真正长期居住在农村的农民大约为7.5亿）。社会结构总体呈底部巨大的“金字塔”结构。中间阶层总体规模相对较小，力量薄弱，远不能起到稳定社会中坚力量的作用。

　　在我国走向现代化的进程中，有效地引导社会结构发展走向中间大，两头小的““橄榄”型社会结构，是我国社会健康稳定发展的至关重要的环节。但我国社会结构下层阶层基数巨大的国情，使我国实现社会阶层结构向““橄榄”型“结构过渡的难度较大、时间更长，因此，我们必须充分重视和深入研究对构建“橄榄”型“社会结构有重大影响之相关制度的建设工作，以服务于实现有中国特色社会主义现代化建设的目标。

　　三、社会救助法律制度影响和制约社会阶层结构的形成

　　社会阶层结构的形成原于多种因素，但社会救助法律制度无疑是其中的一个重要因素，影响并制约着社会阶层结构的形成。

　　传统救剂式的社会救助仅是赠予式的提供钱物以解决被救助者的生存困难，被救助者是消极的获得财物，是一种等待式救助。当社会救助发展为一种制度，特别是具有规范性、稳定性的法律制度时，同样采用传统救剂式的机制进行运作，不仅会使被救助者产生依赖和安逸心理、失去努力摆脱贫困的积极性，而且那些救助标准之上的边沿人群易产生不公平的心理，特别是被救助者获得过度救助，救助标准过高，生活质量反超其水平时，极易产生消极就业的心理，不积极进取，希望并设法进入低保队伍，最终成为新的被救助者，等待着享受政府的救助。如此救助人员基数将越来越大，社会救助终将不堪重负，社会救助事业无法持续。此时社会救助已失去稳定社会的功能。这有勃于社会救助的初衷，直接影响社会长期持续、健康、稳定的发展。

　　我国现有社会救助的对象主要包括三类人员：无依无靠无生活来源者、遭受灾祸严重侵袭而使生活一时陷入拮据状态者、生活水平低于当地政府最低保障标准者。三类需救助群体的形成有自然原因，也有社会原因，有国民收入初次分配的因素，也有国民收入再分配的因素。随着社会的发展和分化，形成的需救群体已经在全国人口总数中占有相当的比例。并随着社会转型的加快，规模有可能进一步扩大，存在的问题有可能进一步加深。在这一群体中，除去孤残儿童、孤寡老人、精神病人、残疾等丧失劳动能力者外，绝大多数人员具备一定的劳动能力，存在相应的自助潜能。

　　科学合理的社会救助法律制度一方面应提供被救助者所需的物质帮助，解决其在一定时期内的生存问题，同时应通过服务援助，引导和帮助具有劳动能力的被救助者树立回归主流社会的信心，增强其劳动技能，使其确信能通过劳动、且只能依靠自身的劳动走出贫困、最终过上富裕生活；另一方面对于那些贫困线之上、紧挨贫困线的边沿人员也起到了示范作用，能积极引导他们努力上进，避免消极地成为新的被救助对象。如此，不断引导和推动这些困难人群自强自助，逐步走出贫困、走向富裕，向社会中层阶层发展，促进具有长期稳定社会发展功能的理想的社会阶层结构的形成。

　　四、我国社会救助法律制度的现状及存在的主要问题

　　1、我国社会救助法律制度的现状

　　我国社会救助制度，经历了一个从政策到“政策——法律”综合体的演变过程，早年社会救助工作的开展是以纯粹的政策体系为依据的，日后社会救助事业从地方到中央逐渐开始具备法律（规章、行政法规）的形式，但政策依然在这项事业中承担着重要角色，同不同层次的法律规定一起构成一个“政策——法律”综合体的法律制度，目前，我国政府主导的社会救助是以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套的体系。最低生活保障是针对城乡贫困人口的基本生活救助和农村“三无”人员的五保供养。灾民救助制度是临时的应急救助，包括自然灾害救助、城市流浪乞讨人员救助以及见义勇为人员救助。我国社会救助框架具体可细分为城乡低保、农村五保供养、灾害紧急救济、城乡医疗救助、流浪乞讨人员救助、临时救助、住房救助、教育救助、司法援助和就业援助等10余项既相互独立又相互联系的救助制度6。

　　我国社会救助是由政府出资或政府主导（个别民间救济或互助除外），具有明显的行政特征：一是政府制定一系列社会救助政策，推动社会救助制度的设立、完善和提高，型塑了中国社会救助制度体系框架；二是各级政府成为城乡社会救助工作的组织者和协调者，并积极发挥具有一定行政功能的工会、共青团、妇联、残联等群众团体和慈善机构、红十字会等组织在建立、健全城乡社会救助体系中的作用7。三是政府通过公共财政和公益资金的投入，为社会救助制度运行提供资金保证，使社会救助制度的目标得以实现。随着我国经济的快速发展，近几年各级政府对财政支出结构调整力度增大，相继将城乡社会救助所需资金和社会救助机构的工作经费纳入到同级财政预算，并随着财力的增长，逐年加大了对城乡社会救助资金的投入力度。在中央财政投入的前提下，按照省、市、县三级财政按比例共同负担的原则，落实了城乡社会救助资金，部分省市建立了专项城乡低保资金预拨制度，实行了专项管理、社会化发放。

　　2、我国社会救助法律制度存在的主要问题

　　我国实行改革开放后社会救助制度有了较快的发展，现已基本形成以政策为主，“政策——法律”综合的社会救助法律体系，社会救助政府主导，社会救助资金落实到位。从目前情况看，社会救助已较好地发挥了其维护社会稳定的重要作用，化解了一些因“贫富差别”带来的社会矛盾，推动了社会的发展。但从长远来看，这一救助体系还存在一些问题，需要改进和完善，以适应建设现代化目标的需要。

　　2.1 社会救助项目过多、救助类别过杂。我国是一个有着13亿人口的大国，特别是农村居民（包括进城务工农民）有9亿之多，生活在贫困线下人员的基数较大，要构建一个长期的、面向全体城乡居民的社会救助法律制度，需要大量的救助资金和科学的救助管理方式和运作机制。我国现行的社会救助有城乡低保、农村五保供养、灾害紧急救济、城乡医疗救助、流浪乞讨人员救助、临时救助、住房救助、教育救助、司法援助和就业援助等10余类救助项目。

　　救助项类多而杂，不利于政府集中精力、财力救助真正需要救助的全国范围内已陷入生存危机或无法维持最低限度生活状况的社会成员，况且有的救助项目实际上已偏离了“救”的目的，极易误导部分居民将其作为福利对待，或产生用救助资金弥补某些“风险行为”损失的思想，违背了社会救助的初衷。

　　2.2 社会救助与社会福利在某些方面的功能性归类不清。社会救助应突出一个“救”字。“救”之后“助”其“自助”脱贫，完成救助功能，退出救助状态。因此，除了无劳动能力的无生活来源者之外，对于某确定的个体对象而言，社会救助应有期限，不能成为一项长期的、永久性的国家义务，“救”后“扶”起即退出，再去救助需要救助的人。在社会保障大制度下，社会救助制度的功能不能过多，除了“救”和与“救”相配套的“助”之外的功能，都应将其归属于惠及全体国民的社会福利制度范畴。

　　2.3 社会救助对社会稳定的长效功能发挥不够。社会救助的现实作用主要是通过对遭受生活突发困难或生存危机中的社会成员进行救助，消除了当前存在的社会不稳定隐患，维护了社会的稳定。目前我国的社会救助制度更体现为：注重解决现实的生存问题或解决眼前的矛盾，对于其维护社会稳定的长效作用关注不够，缺乏长效功能性机制的考虑。这种“治标不治本”的方式，对社会稳定功能的发挥是短期的、持久性不强。要发挥其维护社会稳定的长效作用，还需考虑如何使其对形成理想社会阶层结构的推动作用。

　　2.4 社会救助“助”的功能——服务就业职能发挥偏弱。我国社会救助中专门有一项救助是“就业援助”，其职能主要是服务就业，主要功能是通过多种援助方式帮助劳动能力较弱的贫困者（尤其是低保人群）增加就业机会。目前我国各地对被救助者的就业服务援助工作进度不一，有些地区重视后续服务工作，对被救助者积极进行职业培训，帮助其提高劳动技能，增加其就业机会，推动社会救助对象的再就业，促使他们有稳定的收入来源，逐步走出救助，重新回归社会；有的地区的服务工作刚刚起步；有的经济落后的地区甚至还没有真正涉及就业服务，或充其量也只是一种临时性服务，救助还停留在“救剂”层面。就全国范围的总体而言，目前还没有一个救助服务一体化机制。城乡之间、各地区之间的就业服务不平衡，社会救助的服务就业职能总体较弱。

　　五、建立适合国家建设战略目标需要的社会救助法律制度

　　社会救助法律制度作为社会保障法律体系中的一项基础性的重要法律制度，是伴随着社会的发展进步而产生、发展的。社会救助法律制度没有脱离一般基础性法律制度的发展规律，其规范从“政策”到“政策——低阶位法律”再到“政策——低阶位法律——高阶位法律”综合体的发展完善过程。新中国成立后的相当一段时间，我国社会救助工作主要是依靠政府及各项政策开展的。改革开放后，我国政府在经历了“送温暖工程”等道义性的救济措施后，社会救助法制建设的步伐逐渐加快：1993年，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度；1994年，国务院颁布《农村五保户供养工作条例》；1996年，中共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》；1997年，国务院颁布《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》；1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》；2006年，国务院修改了《农村五保户供养工作条例》，把农村五保供养经费由过去的集体统筹改为国家财政支付；2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度通知》；2008年8月，国务院法制办公布《中华人民共和国社会救助法》(草案)，征求社会各界意见；2014年2月，国务院公布《社会救助暂行办法》。我国高阶位的社会救助法律建设已拉开序幕。规范统一、成熟稳定的、以高阶位法律为核心的社会救助法律制度有待形成。

　　以高阶位法律为核心的社会救助法律制度形成后，能克服主要依靠政府的行政法规和规章、依靠政府部门的权能、依靠行政手段的干预进行社会救助的随意性和主观性等问题。正是因为这一制度的权威性、统一性和稳定性，更要求社会救助法律制度在修改完善过程中，能体现正确的价值取向和具备科学的指导原则，要选择对国家建设战略目标起积极推动作用的法律形式和内容，从而促进中国社会的长期和谐稳定的发展。服务于实现有中国特色的社会主义现代化建设的目标.

　　修改完善社会救助法律制度建议：

　　1、救助对象一元化

　　救助依据只限于公民的生存需要；救助对象限定陷入生存危机或无法维持最低限度生活状况的社会成员；救助目标设定保障最低生活，只保底线，；统一以最低生活保障为标准进行社会救助，取消其他各种繁杂的“捆绑”式的专项救助方式，使救助资金真正回归其覆盖全民“救”和“助”的作用，提高救助资金的利用效率和减轻公共财政的支出负担，防止可能引发的“养懒汉”或“福利依赖”现象。至于医疗、教育等其他现有的救助形式，可以纳入社会福利范畴考虑。通过深化改革，与经济社会发展水平相适应8，逐步建立惠及全体国民的主要由国家负担的基本医疗、基本教育等福利制度，将社会救助制度与社会福利制度相衔接。

　　对于孤残儿童、孤寡老人、精神病人、残疾等丧失劳动能力者，国家可以制定福利性的专项保障制度，保障他们的生活质量。

　　2、救助服务一体化

　　建立一个与促进就业相关联的救助服务一体化机制，社会救助功能才能发挥其积极、长效的作用。就业是民生之本，具有稳定的劳动收入是人们维持基本生活和防止贫困的根本途径。在对被救助者提供必要的物质帮助的同时，设法为有劳动能力的受助者提高技能、提供就业机会，逐渐使受助者走上自助的发展道路，实现物质救助与就业服务相配套，提升社会救助效率，保证社会救助对象的有序退出，更好地发挥社会救助功能的长效作用。救助服务的形式可以多元化，由政府出资设立心理辅导机构和多种就业培训机构，免费对受助者进行心理调适，根据受助个体不同的特点，有争对性地进行免费技能培训，帮助受助者克服困难、增强劳动技能，积极投入就业，提振受助者参加劳动提高生活品质的信心，促使他们有稳定的收入来源，逐步走出救助层面，防止救助对象长期沉淀、陷入低生活水平的贫困循环。

　　3、救助范围全民化

　　救助范围覆盖全体国民。遭遇生存危机的居民，不管生活在繁华的城市还是居住在偏远的农村，只要是中华人民共和国国民，都应享有同等的社会救助权利，享有平等的基本生存保障权。这一权利对全体国民而言，应是法定权利。只要国民的收入水平低于最低生活保障标准，就有权利获得社会救助。以法律制度确立救助范围的全民化，可确保因救助的不规范或随意性出现的漏救现象，保证每个国民不因得不到救助而出现生存危机的情况发生。

　　4、救助标准分区化

　　社会救助进行有差别的分区化标准实施。我国地大物博，人口众多，各地的社会经济发展不平衡，生活成本差距较大，且这种差距在较长的时间内难以改变。各地最低生活标准不同，实行全国统一的救助标准不适合我国现阶段的国情。因此，应根据各地的经济社会发展情况，在一定的时间内，由各区确定当地最低生活保障标准，各区按当地标准实施救助人员的认定和救助资金的发放。

　　5、救助管理统一化

　　社会救助工作由政府民政部门统一管理实施。改变社会救助工作多头管理的混乱状态，使社会救助工作由分散变为集中。一方面可以节约管理成本，规范救助程序，从制度上杜绝重复救助、叠加救助等情况的发生。另一方面，统一管理也有利于加快社会救助工作信息化建设步伐，逐步建立社会救助信息管理系统和服务网络．并建立救助人员数据库与劳动服务信息数据库之间的衔接制度，进而提高社会救助工作效率，实现社会救助管理服务的信息化与规范化。

　　注释：

　　1 杨思斌：《协调视角下的中国社会救助立法》，《中国劳动关系学院学报》2010年第6期。

　　2 中国共产党第十六届中央委员会第六次会议提出：把“和谐”作为现代化建设目标的重要内容，明确建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的战略目标。

　　3 刘卫常：《论社会阶层结构的中产化是我国当前构建和谐社会的重要途径》，《甘肃农业）》2006年第3期。

　　4 房宁：《现代资本主义发展引论》，首都师范大学出版社1995年版，第213一-214页。

　　5 蔡静诚：《对中国中产阶层的初步研究》，武汉大学硕士毕业论文，第23页。

　　6 赖志杰、傅联英：《我国新型社会救助体系构建原则与途径探析》，《社会保障研究》2009年第6期。

　　7 林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，《学海》2010年第4期。

　　8 2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》：社会救助水平与经济社会发展水平相适应。

　　文/陆硕

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……