打破职责同构——中国政府间纵向关系的重塑

　　一、职责同构的含义及表现形式

　　1、职责同构的含义

　　职责同构是指在政府间关系之中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。相应的在机构设置上表现为“自上而下”、“上下对口”、“左右对齐”。

　　2、职责同构产生的原因

　　2.1 职责同构深受中国中央集权传统的历史影响。公元前221年，建立了中国历史上第一个统一的中央集权封建国家。中国疆域广阔、地理环境多样、民族成分复杂，加上交通不便、通讯落后，如果中央政府不能集中人事、财政及军事等重要权力，必然造成中央衰微、地方势力分强大的失衡局面，进而无法对地方形成有效节制，由此形成了长达两千多年的中央集权思想和制度这种思想必然潜移默化的影响现行制度。

　　2.2 单一制国家结构形式是职责同构产生的重要因素。在单一制结构形式下，中国政府间纵向权力的运行特征表现为中央政府统一行使全部国家主权，地方政府的立法和行政权限均来源于中央政府的授权或委托；中央政府统辖全国各级地方政府，地方政府隶属于中央政府，下级地方政府的权力来源于上级地方政府，地方政府间的关系呈现出明显的隶属性，地方权力实质上是中央权力的延伸，地方政府成为中央政府在地方的代理机构，故其职责与机构配置与中央政府相一致，呈现职责权限缩小化、机构设置翻版化。

　　2.3 职责同构是计划经济体制运行的必然要素。在高度集中的经济体制下，要求上下层级之间实行严格管控，同时要求分层分类的对应机构体系进行支撑，从而衍生出各层级上下对口的管理体系。此外，在计划体制下，无论是从其体制角度还是社会发展水平角度看，均无法产生社会性的中介组织，从而决定了各级政府必然要集经济、社会的功能于一身，客观上促使政府成为“全能政府”进而造就中国纵向间政府职责同构的出现。

　　3、职责同构的表现形式

　　3.1 职能、职责的同构。中国各个层级的政府是在“统一领导、分级管理”思想的指导下共同参与对同一事项的管理。现行宪法和法律对每一层级政法职责进行列举，最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。

　　3.2机构的同构。中国每个层级的地方政府在机构设置及其政治权力各个要素之间的关系上，基本与中央政府呈现出“一体”的特色，设置了很多不必要的机构，尤其是基层政府更是“麻雀虽小，五脏俱全”。

　　3.3党的组织网络的同构。从中央到地方各级党委以及政府职能部门、国有企业事业单位和中要人民团体的党组织，自然是中国纵向领导体系中的一条“主线”，而且党委职能部门的设置也是同构的。

　　二、职责同构的弊端

　　1、阻碍社会结构进一步的分化和融合

　　社会领域的相对分离，要求政府在实现由社会控制转向社会服务这个重大转变的基础上，对社会的不同领域进行职能定位，妥善处理好不同领域之间的职能分工问题，进而在公共事务管理中加强现实政府与公民社会的良性互动。但是，在职责同构的管理体制下，各级政府在部门利益或地区利益的指引下，仍会采取种种手段企图控制资源配置的主导权，尽量延缓政府向社会分权的过程，因而阻碍社会结构的领域分离和整合。

　　2、政府权力“集分反复”，增加了政府运行成本，降低了政府信誉

　　在政府层级序列里，具有层级越低，其管辖范围越小、服务对象也越少的特点。结合基层政府内部各项业务之间关联紧密的现实情况，理论上基层政府机构设置应少。但职责同构模式下基层政府根据上级政府对口设置了相应业务机构，致使机构设置过多、行政人增加，从而加大了行政成本。同时，多部门管理同领域的事务，容易因协调不一致导致重复建设。

　　3、职责同构是建立“政绩”指挥体系的重要体制基础

　　在职责同构的格局下，各级政府间的职权范围和权力关系往往比较模糊化，政府间互动上级可以没有限度地要求下级。自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局。因此下级官员们在遇到问题是时不敢据理力争。要消除这种不正确的现象，仅靠强调正确的政绩观是不够的。如果不通过制度创新改变现状，上下还是管理同样的社会事务，职责同构的政府和政府部门就依然有条件继续坚持以“政绩”作为指挥棒。

　　4、滋生官僚主义的重要土壤

　　从个人政治利益和地方区域发展利益来讲，如果地方政府部门不努力完成上级制定的管理目标，就无法得到更多的资源，升迁就会有影响，于是就层层汇报，遵从上级意见，官僚主义往往相当严重。在职责同构的组织结构中，地方政府的不作为或少作为，才有可能在权力制约中，获得最大的比较利益。因此，职责同构是滋长官僚主义的重要土壤。

　　三、改革“职责同构模式”的主要思路

　　1、中央和地方关系应该走向可操作化的法制化轨道

　　中央向地方分权应该是真正的、制度化的权力授予，彻底走出中央向地方随意收放权利的怪圈。

　　2、科学合理的政府层级划分是走出“职责同构”模式的前提和关键

　　简单明确的层级设定，便于把各级政府应该拥有的职责明确的赋予相应层次的政府，避免我国目行政不畅，效率低下等弊端。

　　3、充分考虑到理论和现实存在的困难

　　3.1 “职责同构”模式的文化基础，在大一统的政治统治方式及地方缺乏自治传统的历史遗传，不可能在一夜之间消失。

　　3.2 由于地域习惯、社会习俗、心理性格、现实利益关系等方面的原因，历代相传、界域稳定、经济发展水平各异的旧行政区不容易作出巨大调整。

　　四、改革的建议

　　4.1 缩省建“市”，增加省级政府设置，从而减少一个纵向的层次。

　　4.2 区分中央公务员和地方公务员，增加中央公务员的数量。

　　4.3 加大对地方司法机关垂直管理的力度，确保国家法治的统一。

　　4.4 强化行政机关的管理和服务意识，建立政府、企业和第三部门的合作机制。

　　4.5 建立政府间纵向关系的协调组织

　　参考文献：

　　[1]安勇.职责同构：中国政府间纵向政府关系发展的症结[J].法治与社会，2008，(5).

　　[2]〔美〕萨托利.民主新论[M].冯克利，等译.北京：东方出版社，1993.

　　[3]刘云龙.民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式[M].北京：中国城市出版社，2001.

　　[4]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002.

　　[5]桑玉成.政府角色——关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨[M].上海，上海社会科学出版社，2000，(14).

　　文/苏琳

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