关于食品安全监管职务犯罪问题研究

　　【摘要】俗话说，国以民为本，民以食为天。而现在不得不再加上一句——食以安为先。近年来，有关食品安全的事件频频曝光，在人们对生产经营者食品安全犯罪行为表示切齿痛恨、口诛笔伐之时，监管部门及其工作人员的在食品安全监管中的作为、表现也越来越多的引起人们的广泛关注。目前有关食品安全监督管理方面的法律法规正在日益完善，在有法可依问题解决之后，执法必严，违法必究的问题更加突显其重要性。有些食品监管部门的工作人员奉行“有权不用、过期作废”的观念，利用职务之便进行犯罪，而以致人民的权益于危险境地。由此，人们对食品安全信任感滑入谷底之际，解决食品安全监管职务犯罪的问题已经迫在眉睫。

　　【关键词】食品安全；监管；职务犯罪

　　一、食品安全职务犯罪概况

　　1、主要形式

　　所谓食品安全监管是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体包括负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品以及其他质量违法行为。食品安全监管职务犯罪的主要形式包括两种：

　　1.1 食品监管渎职罪

　　食品监管渎职罪，是指负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。

　　1.2 食品监管中的腐败行为

　　食品监管的腐败行为严重损害食品监管部门的效率。腐败行为在根本上是利益行为，公职人员的行政管制权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能，因此，行政权力极易诱发腐败现象，从而严重损害公共行政效率，食品监管人员作为公职人员的一部分亦是如此。

　　2、现状及存在问题

　　2.1 渎职罪同贪污贿赂犯罪交织一起的现象十分突出

　　在食品监管所处领域的每个环节中，很多情况下，受贿同徇私舞弊类渎职犯罪是相互交织的，因受了当事人的贿赂就不认真履行或不履行自己的职责成为行为人渎职的动因。在食品监管行政处罚方面，一是是表现为出于不合法的动机在法定的职权范围内滥用自由裁量权。二表现为执法不作为。三是在调查取证上，经办人员会故意遗漏一些不利于减轻处罚的证据，以达到减轻或者逃避处罚的目的。

　　2.2 查处在食品监管领域的职务犯罪难度大

　　一是取证比较难。职务犯罪行为的客观表现大都同国家机关工作人员的职责紧密联系，都发生在公职活动中，这样便导致与工作失误间的差别有时难以界定。与此同时，行政执法人员反侦察能力强，熟知专业法律，造成取证困难。

　　二是这类职务犯罪多发生在行业性和专业性很强的职务工作中，具有较强的隐蔽性。行政执法犯罪侵害的大多是公共利益和公共财产，侵害对象不特定，往往在案发后不能被及时举报。

　　2.3 行政执法人员的职务犯罪缺少监督

　　目前，我国食品行政监管机关移送涉嫌犯罪案件存在缺斤少两的不好现象。一是移送涉嫌犯罪的案件数量少。二是移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关少，绝大多数的危害食品安全的违规行为的调查和处理没有公安司法机关介入，都由行政执法机关完成。工商相关执法人员在行政收费方面，为谋求私利而主动与缴费人互惠互利而产生职务犯罪。为获得部门利益以及个人私利，不移交刑事案件，甚至伪造材料，毁灭、隐瞒证据，篡改刑事案件性质来达到不移交司法机关的目的。

　　2.4 监管部门职责交叉，缺乏沟通，各自行事

　　我国法律法规规定，生产领域的质量监管由质监部门负责，即负责厂门以内的事，不合格产品不能出厂，以抽检为主。市场监管由工商部门负责，销售伪劣产品将受行政处罚。卫生部门负责为企业核发卫生许可证，制定卫生标准和管理营养。食品药监部门负责大要案查处、综合监督和食品的组织协调，但是案子只能查而无权处置，无具体的监管手段。但由于地方保护及部门利益等原因，这些具体职能部门往往信息闭塞，各自为战。虽然大家都在查，却都没有查到根本。

　　二、加大食品安全监管职务犯罪查处力度的必要性

　　食品是关系到人类生存繁衍、国家安危、社会发展的最基本的生活必需品。食品安全问题已经成为威胁人民生命健康安全、关系到国计民生的大问题，食品安全问题已经成为关系到长治久安的大问题，食品安全问题已经成为关系到社会和谐的大问题。以下将从三个方面论述加大食品安全监管职务犯罪查处力度的必要性：

　　1、从人民的民生民权角度

　　保障食品质量和安全，始终是一个永恒的话题，也是一个十分重要的责任。食品安全犯罪和一般的经济性犯罪不可同日而语，因其危害的是人的生存权，是所有人权当中是第一位的，属于民生、民心问题，不严不行，当严则严。生存是人最基本的需求，“食可果腹、衣可蔽体”是每个社会人最基本的权利。

　　2、从政府的长治久安角度

　　食品安全问题的发生不仅影响人民的身体健康和国家经济，还可以影响百姓对政府的信任。在食品安全领域，一些政府部门出于税收、人情、社会影响等种种考虑，存在一定的地方保护主义。有的甚至还为企业隐瞒食品安全隐患。这些做法不仅损害了消费者利益，而且让被保护的违法企业有恃无恐、恣意妄为，同时还让守法企业感到吃亏，导致对违法行为的效仿。食品安全事件屡次发生，严重影响了人民的幸福感和安全感，也让民众对政府的监管制度产生了质疑，同时损害了政府的公信力。

　　3、从社会安定和谐角度

　　在任何一个国家，食品及其安全都是上至国家领导人、下至布衣百姓共同关注的一个永恒主题。食品安全水平与社会经济发展水平相适应，国际农业发展的历史轨迹表明食品质量安全水平，往往是随着社会经济发展水平的提高而提高。除了对人体健康造成不同程度威胁外，食品卫生和安全领域出现的问题对政治和经济造成的影响也不容忽视，严重影响到社会的安定和谐。食品质量和食品安全涉及千家万户，是老百姓生存的最基本的要求，食品质量安全没有保证，人民群众的身体健康和生命安全就没有保证，和谐社会也就无从谈起。

　　三、针对食品安全监管职务犯罪问题的对策

　　1、预防方面

　　1.1 法律的完善

　　随着对食品安全问题重视程度的提高，我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或与之相关的法律法规，为我国的食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。2011年通过的《刑法修正案（八）》将“食品安全渎职罪”从渎职罪中析出，增设了“食品监管渎职罪”新罪名，为有效规制食品安全渎职犯罪奠定了法律基础，彰显了国家应对食品安全风险的决心，值得充分肯定。但不可忽视的是，现行刑法对食品监管渎职罪的规定仍然有许多不足之处，需要完善，这主要体现在以下几点：

　　第一点，《刑法修正案（八）》第四十九条并无罚金刑的规定，仅规定了有期徒刑和拘役两种自由刑，刑种单一。建议对应两个量刑幅度分别规定轻重程度不同的两种“可以并处型”的罚金刑。因为在食品安全犯罪当中常常有着很大的经济上的利益，最为代表性的便是徇私舞弊型的食品监管渎职犯罪。

　　第二点，《刑罚修正案（八）》第四十九条将食品安全监管渎职罪的客观方面构成要件规定为“造成特别严重后果”、“导致重大安全事故发生或者造成其他严重后果”，但却未对这些内容做出明确的界定，导致影响该罪名的适用。

　　第三点，需要注意的是应尽快出台“食品监管渎职罪”的立案标准加强食品安全监管，重点是查处国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、违法为不符合食品安全生产条件的公司企业办理生产许可证、卫生许可证，滥用公司监管职责等七类渎职犯罪。

　　刑法的修订，让我们充满了新期待。期待通过新罪的规定，产生足够的震慑力，通过法律的严惩，让犯罪分子不敢心存侥幸，无所遁形。但如何使该罪名能真正地适用恐怕还有多方面的问题，实际处理时也还需要相关的司法解释来支持。不可否认的是，刑法针对食品监管渎职行为的规定对食品安全的维护来说是必要的，但绝非是充分的。同时，我国关于食品安全方面的法律仍存在巨大的漏洞，例如，法律体系法律空白漏洞较多，条款笼统不细致，伸缩性大，缺乏可操作性；要素重复，缺乏统一性和系统性；法律威慑力不够，对违法行为处罚较轻；自身完善和补充机制缺乏，适应新形势的新法律条款显得滞后；一个协调性强、权威性高的统一食品安全管理机构的法律地位没有得到充分确立等。

　　1.2 从政府部门入手

　　一般来说，食品安全监管机构接受中央监管机构的技术与监管方面的指导，并直接向当地政府负责。中国的食品安全监管体制能够概括为“分段监管为主、品种监管为辅”，在这种监管体制下，食品安全监管的能力、成效和力度有了明显提高和加强，各监管部门的监管责任得到进一步落实。可是，随着监管工作责任的进一步细化和工作要求的进一步提高，尤其是不断完善的责任追究制度，现行监管体制的局限性也慢慢地显现。况且，相关部门职能有空白或交叉，导致权责不清，难以认定。

　　为保障消费者食品安全知情权的实现，有关部门应通过电子政务、新闻发布会、广播、电视等便于公众知晓的方式向公众提供准确、及时、客观的食品安全信息，保证信息公开渠道畅通。

　　相关政府职能部门在食品安全监察过程中，应管好自己的人，严肃纪律，严防不法商贩与少数监管人员内外勾结。若想避免这些情况的发生，笔者认为可以同查酒驾那样实行异地执法。在现行的体制下，一些地方监管部门的人员工资和办公经费等要依赖上级返还的罚款收费来“解决”，容易造成一些工作人员和部门的“执法为利”。正是这种制度安排的不合理，在很大程度上纵容和催生了“养鱼执法”的存在，违法企业与监管人员形成了利益共同体。因此，改革必须要从体制上进行，加强基层监管部门经费、设备和人力的保障力度，让部门利益与罚款脱钩，严禁坐收坐支，罚款返还，形成收支两条线。

　　2、查处方面

　　长期以来，涉及食品安全案件的国家公职人员，几乎全都以行政问责或党纪政纪处分了事，很少有被追究刑事责任的。食品安全监管职务犯罪性质恶劣，危害巨大，必须依法予以严惩，而不能“高高举起，轻轻放下”。只有这样，才能有助于铸造食品安全的坚实大堤，才能维护法律的权威和尊严，对公众和历史作出负责任的交代。因此必须重典治理，增加监管渎职的成本，使负有监管失职责任的各级官员，不再全身而退，以及之后闪电复出的机会。

　　3、社会治理

　　由于食品安全涉及各种利益关系和行为主体，搞单一的突击，哪一方都不能有效解决问题，而必须具备综合的“社会治理”观念，即政府只有让企业、民间组织、消费者等主体共同参与治理，运用法律、市场、协商、行政等手段才能有效地治理食品以及食品安全监管犯罪的问题。在政府机构之外，应该充分动员并培育食品行业组织、消费者协会、媒体等组织积极参与食品安全治理。这些组织不仅能够承担信息传播、食品安全教育的职能，更重要的是，一旦政府机构监管不力，作为社会性的制衡力量，他们就将对不法企业和个人以及少数“助纣为虐”的地方监管部门及其工作人员施加压力，监管“监管者”。新闻舆论监督通过对某些组织或个人不良行为的报道，进行曝光和揭露，以达到对其进行制约的目的，在一个国家的社会生活中极具影响力。

　　四、结语

　　食品安全与我们的日常生活戚戚相关，是不得不予以高度重视的大问题。在食品安全问题频发的现状下，我们不能只是斥责那些生产制造商和食品安全监管人员，而更多的要考虑如何实际的解决这些问题。目前，相关法律的初步完善让我们看到了食品安全的希望，但还是远远不够。食品安全监管职务犯罪只是食品安全问题中的一环，若想真正解决食品安全问题，我们还有很长的一段路要走。

　　文/谢海瑶

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