论市场综合执法的完善

　　【摘要】推行市场综合执法是推行我国行政体制改革的重要环节，在凸显成效的同时，法律制度滞后，执法主体资格存疑，机构设置不合理，执法队伍建设相对落后等问题，相关制度亟待完善。

　　【关键词】市场综合执法；制度缺陷；完善建议

　　从2014年年初开始，全国各地陆续开始推行市场综合执法的改革试点工作。上海、广东、浙江、江苏、安徽、河北、山东等省份，先后在市、县级开展市场综合执法的探索工作。而相比之下，天津的步子迈得更大，率先建立了全新的从省一级到乡镇、街道一级的市场综合监管体制。

　　市场综合执法改革已取得显著成效，但仍有如下问题亟待解决：

　　一、法律制度滞后，执法主体资格存疑

　　首先，缺乏对市场综合执法权具体、明确和细化规定。现阶段市场综合执法的法律依据是《行政处罚法》[《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。]和《行政许可法》[《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。]。这两部法律对于综合行政执法的规定都比较笼统和原则，缺乏操作性。我国现行的与市场执法与监管有关的法律、法规、规章等规范500多部，都是将执法主体明确为县级以上工商部门、质量技术监督部门或食品药品监督管理部门，没有“市场监管部门”的表述，在实际执法中需要“借法执法”，造成了实质上的“主体违法”。

　　其次，法律位阶较低，各地参差不齐。除了明确规定行政综合执法权的两部法律外，其他为国务院文件、中央编办文件及诸多地方性法规和地方政府规章。现阶段，法律位阶较低的现状不利于有效规范行政综合执法行为。

　　二、机构设置问题

　　由于全国人大没有制定有关市场综合执法的具体法律规范，造成市场监管综合行政执法机关在各地方的组织结构不统一。市、县“三局合一”，省级层面三家独立，形成了“上分下合难对应”的尴尬局面。省级3个业务主管部门对下，市级要对应省里3个局三十多个处室，难免会出现工作节奏不同步、具体工作难对接、会议文件多、衔接不顺畅等问题；在出现纠纷时，行政复议机关也无法确定。

　　上分下合的尴尬还消耗不少的行政资源，原工商、质监、食药监系统对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用均存在差异。软件开发也是各自为政，彼此没有有效接口互联互通，直接影响到新成立的市场监管局数据整合，更制约了大数据监管体制的建设进度。

　　三、执法队伍建设相对落后

　　“三局合一”对市场监管和行政执法提出的要求越来越高。随着职能的增加，在市场经营主体多元化、市场经营方式多样化、市场监管环境复杂化和经济违法违章行为高科技化的背景下，分局一线监管人员面临着更严峻的考验。执法人员原有的单一知识背景已无法满足“三局合一”的要求，特别是法律、计算机，药学、食品专业人才缺乏、复合型人才则更为缺乏。

　　其次，当前的基层分局装备差，技术手段弱，在打假方面仍然凭经验判断和处理，对很多产品的监督检查，特别是现在要监管的食品、药品、产品质量认证、特种设备等更显束手无策。

　　为了进一步贯彻落实十八届三中、四中全会“深化行政执法体制改革”的决策部署，在全面推进依法治国的背景下，我们建议：

　　1、地方立法先行

　　目前，我国横向行政体制改革尚未成型，制定综合行政执法法律规范的理论设想难以实现。我国“市场综合执法”改革采用的是“地方试点先行”的模式，在现阶段更为可取的做法是完善地方立法，建议由国务院或国务院委托省级政府对市场综合执法予以明确。具体来讲，地方立法应主要包括五个方面内容：一是明确综合执法的目的意义、开展综合行政执法工作的主要原则；二是明确综合执法的机构设置，执法主体；三是明确综合执法的职责范围；四是明确综合执法的程序；五是完善综合执法的监督机制。

　　2、理顺市场综合执法的体制

　　市县两级的部门直接面对市场监管与行政执法，其进行的“三局合一”改革是为了改变市场监管中九龙治水的局面。而省级政府的“三局”很少进行一线执法，其主要职能是：统筹、协调和指导工商管理、食品药品管理和产品质量监管的工作并依据国家法律规范和方针政策。在基层“三局合一”尚未成熟和国务院相应机构还未改革的条件下，省级部门作为承上启下的关键，不宜实行“三局合一”。至于基层执法人员反映的会议文件多，工作衔接难度大，这本质上并不是由于上下机构设置不统一所导致的，想要从根本上解决这一问题，必需依靠精简政府职能、改变依“红头文件”和会议纪要治国的工作方针。

　　3、加强执法队伍建设

　　3.1 统一执法人员身份

　　要提升我国综合行政执法机关的形象，提高综合行政执法的效率，解决我国当前的执法人员的身份问题很有必要。综合行政执法人员要统一纳入行政编制，而不是让全省各地“各自为政”，把综合行政执法机关的人员招聘纳入省公务员考试不失为目前有效的方法。

　　3.2 狠抓培训，增强专业素质

　　为了提高市场综合行政执法的执法效果，我们应当加强对执法人员的执法能力和执法素质的定期培训。一是把“业务知识更新培训”作为首要任务，有组织、有计划地组织业务知识培训，重点学习食品、药品和法律方面的专业知识。二是强化办案培训力度，组织办案新手到执法先进单位全程“跟班学习”，参与办案，掌握办案技巧，积累办案经验。

　　3.3 更新执法设备，提高执法效率

　　“工欲善其事、必先利其器”，面对日新月异的违法手段和复杂的执法环境，传统的“看”“闻”执法已经失效，先进的执法设备必不可少。沿海发达地区的市场综合执法部门早已配备例如快速检测细菌数量的检测仪和试纸、探测温度的手持式温度仪、校验计量器具的砝码等先进的执法设备。我省也应与时俱进，及时更新执法设备，提高执法效率，让执法人员查处违法行为时更有底气。

　　文/张涛