论行政违法行为检察监督制度的不足与制度设计

　　【摘要】对行政权违法性依法进行监督是建设社会主义法治国家的题中应有之意。从历史上看，由于我国宪法权力的独特性架构，使得司法权与司法权相比较，处于显著的优势地位。检察机关是国家的法律机关，对行政法律行为有依法监督的职责，但限于立法层面的问题，一直难以开展。本文将以十八届四中全会提出的对行政违法行为监督的基本理想出发，深入剖析中国当代行政法律监督体系的缺陷与不足，并初步提出制度设计，以期对此项改革的发展能够有所贡献。

　　【关键词】行政违法行为；行政法律监督；检察监督

　　党的十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的总目标，而权力的分立与制衡则是法治不可或缺的制度选择，因为“一切有权力的人都容易滥用权力..有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，如果没有对权力的制约，极容易形成权大于法的人治局面。近现代法治国家纷纷通过制度设计实现对权力的分立和制衡，最为经典的是美国的“三权分立”制度。我国的宪政体制比较特殊，它是由人民代表大会制度这一权力基础派生出行政权、审判权、检察权，这三种权力之间相互平行、独立且分工制衡是我国法治的支撑。然而现实与理想往往存在差距，行政权作为管理社会公共事务的一项兼具强制性、主动性而又影响广泛的权力，对其的监督制约往往差强人意。

　　一、我国现有行政监督体系的不足

　　首先，在我国缺乏成熟市民社会的背景下，社会舆论监督缺乏规范化和法治化，难以达到对行政权的监督制约。其次，反观国家机器内部的“权力制衡”：人大的工作方式决定了它的监督是一种宏观的、非经常性的监督，而不是个案的、具体的、持续性的监督，因而存在监督不全面、不到位等不足；行政监察监督因监察机构是行政机关的一个内设机构，囿于监督者与被监督者的上下级隶属或其他牵连关系，具有其自身难以克服的局限性；行政复议监督因其繁琐复杂的内部处理程序往往导致解决行政争议的效率不够高，再加上书面审查的方式和程序不公开，降低了行政复议结果的可信度；行政审判监督属于事后的、被动的监督，难以对行政权进行预防性监督，而且由于来自地方各部门的诸多不当干预，导致法院行政诉讼案件总量偏少、撤诉率偏高以及立案难、审理难、执行难等一系列问题，监督效果并不理想；而现有的行政检察监督，因为法律规定的滞后性和有限性，绝大多数限定在行政职务犯罪和行政诉讼监督的范畴，对于行政违法行为缺乏积极主动的监督。

　　二、行政检察监督法律完善的可行性

　　人大监督、行政机关内部监督和审判监督的不足均原于其监督主体自身的局限性，而检察机关行政检察监督的缺陷则由于法律规定的有限性。我国检察机关是宪法规定的法律监督机关，理应对一切执法和司法行为的合法性进行监督，因此对行政权的检察监督应当既包含对于行政诉讼的检察监督，又包含对所有违反行政法律规范的行政违法行为的监督，还包括对于行政机关及其工作人员职务犯罪的监督。然而由于宪法规定的变迁（限缩）以及《人民检察院组织法》第5条的列举性规定，导致了检察机关对行政权的监督缩小到职务犯罪的立案侦查和追诉权以及对公安机关侦查活动合法性和监狱、看守所、劳动改造机关活动合法性的监督权。直至1990年制订行政诉讼法，检察机关才获得了对行政违法行为的间接监督权，即行政诉讼监督权。这是行政检察监督前进的一小步，但其用事实证明了检察院组织法的规定是可以通过立法进行扩张的，对行政违法行为监督的法律完善在理论上是可行的。

　　四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为完善检察机关对行政违法行为的监督权提供了政策支持。今年5月份召开的全国检察机关行政检察工作座谈会上，明确提出要探索开展检察机关提起行政公益诉讼、检察机关对履职中发现的行政违法行为监督以及涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督三项改革工作，对十八届四中全会精神进行贯彻部署。今年7月2日，经过全国人大常委会授权后正式发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《公益诉讼试点方案》），为检察机关针对侵害国家利益、社会公共利益的行政违法行为提起公益诉讼提供了法律依据，成为完善行政违法行为检察监督的第一步。

　　三、对行政违法行为检察监督的制度设计

　　对行政违法行为进行有效监督，具体的、可操作性强的制度是重中之重。笔者对具体的制度设计有以下几点粗浅的看法：

　　1、行政违法行为监督的范围

　　行政违法行为监督应当是针对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，笔者认为这应该是一个比较广的范围，它既包括行政机关超越职权范围的滥作为，也包括怠于行使职权的不作为，既包括违反实体法律规定的不作为或滥作为，也包括违反程序性法律规定的不作为或滥作为。但是根据《公益诉讼试点方案》的规定，检察机关对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为提起公益诉讼的案件，限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等人民群众比较关切的公共利益领域，因此试点阶段或短期内对违法行政行为的检察监督，也应当以公共利益为核心，把监督范围限定在人民群众反映强烈的突出问题或领域，加强对严重侵害公益和人民群众合法权益行为的监督。

　　2、监督程序的启动

　　四中全会明确提出检察机关对“在履行职责中发现”的行政机关违法行使职权或不行使职权的行为进行督促纠正，因此，对于违法行政行为的案件来源和监督启动以检察机关依职权自行发现为主。目前，检察机关应着力构建履行职责中发现线索的机制，将行政违法行为线索的发现作为全院各部门的职责，使各部门在履行检察职责过程中发现的线索都能有效汇集到行政检察部门，比如自侦部门在查办职务犯罪案件的过程中、预防部门在宣传教育活动中以及侦监、公诉部门在审查案件过程中或刑事诉讼监督过程中发现的违法行政行为线索都要及时移送行政检察部门；控申部门在履行受理控告、申诉和举报职责过程中如果发现行政违法行为线索并移送行政检察部门也应当属于在履行职责中发现；民行检察部门在进行民事行政诉讼监督过程中发现的违法行政行为也是案件线索重要来源。

　　3、监督的方式

　　检察机关对于违法行政行为的监督还是以督促纠正为主，要尊重行政机关的行政权力，把握监督的边界，不能代行行政权，因此可以采取督促履职、纠正违法通知、提出检察建议或提起行政诉讼等几种方式。对于行政机关不依法行使职权的行为，检察机关可以采取督促履职或者督促起诉的监督手段督促其履行职责；对于违法行使职权的行为可以通过发出纠正违法通知书或者检察建议，督促其纠正违法行为；对于在特定领域有监督管理职责的部门不依法履行职责给国家利益、社会公共利益造成损失且对督促纠正的检察建议置之不理的，可以向其提起行政公益诉讼。

　　4、监督工作的保证措施

　　行政违法行为检察监督涉及的法律范围很广，遇到的新情况和新问题也会很多，相应的对检察人员的职业素养和专业知识要求也会提高。如何提高办案能力、配强办案力量以胜任这项监督工作也是不可忽视的问题。笔者认为应当从以下几个方面入手：一是在人员方面，努力构建正规化和专业化的队伍，引进行政法律专业人才，创新教育培训方式，着力培养办案人员的行政检察监督能力和办案经验；二是在机构方面，改善行政检察队伍结构，打破民事行政检察不分家以及重民事轻行政的思想束缚，设立独立的行政检察部门，以应对监督职能的扩大和案件数量的上升；三是在办案手段上，应当赋予检察人员必要的调查核实权，便于办案人员有效判断行政行为的合法性。

　　参考文献：

　　[1]葛晓燕：《我国行政检察监督的缺陷及立法完善》，《人民检察》2013年第24期。

　　[2]韩永红：《我国法律体系中的行政检察监督权》，《广东行政学院学报》2014年第26卷第2期。

　　[3]王春业、马群：《论以行政检察监督制约行政权》，《湖北行政学院学报》2014年第1期，总第73期。

　　[4]王春业、杨开江：《行政检察监督视角下检察院组织法的修改》，《中共天津市委党校学报》2014年第6期。

　　[5]吉林省人民检察院：《加强机构建设加大监督力度不断开创行政检察工作新局面》，《人民检察》2015年第13期。

　　文/郝永洁