浅析小产权房的法律制度及改革途径

　　【摘要】近年来，物价不断上涨，房价居高不下，小产权房的出现就迎合了人们的需求。小产权房因其价格优势颇受低收入人群的青睐，在房价不断攀升、地少楼多的大前提下，小产权房的“低价违法”和商品房的“高价合法”形成鲜明对比，自然会有许多低收入群体出于生活的基本需要而选择前者。小产权房给社会带来了诸多问题，给立法、执法带来诸多困惑，一直被国家所明令禁止。因此国家和政府应当针对小产权房出现的原因有针对性的解决该现实问题，而不能简单取缔了之。

　　【关键词】小产权房；合同效力；宅基地使用权；集体建设用地使用权

　　一、小产权房的法律框定与划分

　　1、建房行为不合法的小产权房

　　这类小产权房是因违反土地管理法规，不符合土地和建设规划，未履行合法审批程序，在集体土地上建造的用于居住的房屋。其特点是：第一，建造行为不合法，没有获得建房用地规划、审批等手续，房屋本身系违法建筑；第二，建造者不能因建造行为而原始取得房屋所有权；第三，不能办理物权登记，取得房屋所有权证书。实践中，通常由乡镇或村委会颁发“权属证明”，以表彰购房者所谓的房屋所有权；第四，绝大部分是为对外销售而建造，尤其是在集体建设用地和农地上建造的成片住宅房屋更以对外销售为主。

　　2、建房行为合法，房屋买卖主体受限制

　　这类小产权房的建造符合土地和建设规划，办理了合法审批手续。其特点是：第一，建造人可原始取得房屋所有权，其所有权属于事实所有权，不以登记为要件；第二，房屋原始取得者的主体范围受限制，仅限于本集体组织成员；第三，该类房屋因申请办理初始登记可获得房屋所有权证书，这种登记属于“宣示登记”，而非创设物权效力的登记；第四，该类房屋的买卖受限制，仅限于本集体组织成员之间买卖，但实践中超出限制买卖主体范围的情形很多；第五，该类房屋在一定程度上具有社会保障功能。

　　二、小产权房的主要具体特点分析

　　1、权利的不完整性

　　小产权房的购房者由于不能取得合法的权属证书，无法拥有完全产权，因而不能对其购买的小产权房自由行使占有、使用、收益、处分的权利。退一步而言，即使小产权房的购买者行使这些权利，也会因为权利的不完整而受到阻碍，而得不到法律的有效保障。

　　2、非法律性

　　小产权房的土地的出让并未经过县级以上国土部门批准，未取得土地使用权证。因此对于小产权房的开发建设行为是我国现行的法律所明文禁止的。

　　3、涉及权益主体多元性

　　小产权房涉及的利益主体比较多，主要涉及开发商、政府、农村集体组织、城市居民和农民等相关利益主体的利益。

　　4、价格低廉

　　与国有土地高额的出让金相比，小产权房的开发商不需要缴纳相应的土地出让金等费用，无需太高的价格就可以从农村集体组织处取得集体土地的使用权。这样房地产开发成本就大大地降低，直接导致了小产权房销售价格的低廉。

　　三、小产权房尴尬的发展现状介绍

　　1、土地使用不合法

　　现行法律法规规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，要分为三步。第一步是国家征地转为建设用地，出让给开发建设单位。第二步是开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费后，进行房屋建设，之后出售给购房人。第三步是法定的政府机关向购房人颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认购房人对该房屋的所有权。而“小产权房”直接由开发建设单位在集体所有的土地上建房出售，未履行用地性质转变、缴纳出让金等法定程序，因此土地使用不合法。

　　2、建设和出售程序违法

　　现行法律法规规定，开发建设和出售商品房要“五证”齐全，即同时具备土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证。开发建设单位未履行相关手续即建设和出售，属于程序违法。

　　3、房屋权属不明

　　虽然购房人有乡镇政府颁发的“房屋产权证”，但依据《城市房地产管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定，该颁发行为无效。因此，房屋产权证不具有法律效力，无房屋所有、转让、处分的权利，无法办理过户手续，该房屋处于权属不明的状态。

　　四、小产权房存在的主要风险分析

　　1、法律定性不明

　　小产权房产权在法律上得不到认可。我国现行法律对农村集体所有的土地上进行商品房开发建设及出售有明确规定：“如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，建房后出售给购房人”。因此，小产权房并不具有法律意义的产权，得不到相关的法律法规保护，这种房屋在买卖时既没有获得政府相关部门的销售许可，也不可能获得政府相关部门颁发的权属证书，购房合同更不可能在国土房管局备案，出现纠纷时相关权益也得不到保障。小产权房不能上市交易，不能办理过户手续。而且，小产权房很容易造成多种形式的法律纠纷，如出卖人和买受人的纠纷、再流转时与第三人的纠纷、房屋的质量纠纷、物业管理纠纷等等，解决这些纠纷的关键都在于对小产权房的产权以及相关的法律关系进行认证，购房者因不能取得国家法律认可的房屋所有权证，无法真正保护自身的合法利益，如遇到拆迁，将被视为违章建筑，得不到拆迁补偿。

　　2、小产权房交易存在的风险

　　不管消费者购买的是在建项目或已建成的项目，只要是属于小产权房，就算消费者与开发商签订了购房合同且交齐全部房款，可如果政府部门整治小产权房，小产权房项目就会出现延时交房，也可能停建甚至强拆，买受人面临得不到房屋的危险，经济损失很大；如遇因城市建设需要征地拆迁，因为小产权房的建设是国家明令禁止的，购房者又不是该村的集体户口，很难得到政府对购房者的拆迁补偿，因而遭受经济损失，面临很大风险。买受人如果以预售方式购买小产权房，他对开发商的资信、项目的情况无法真正了解，由于不存在任何政府监管，也没有行政机关对开发商行为进行审查，一旦出现房屋不能按期交付或无法交付的情况，买受人往往难以追回房款。由于小产权房交易不受法律保护，交易时购买人必须一次性付清房款，不得向银行按揭贷款。由于所购乡产权房得不到法律的认可和保护，没有得到国家房地产主管部门的批准，无法办理合法的产权手续，购买后也不能合法转让过户。同时对房屋的保值和升值也有很大影响。由于没有房产证，也无法向银行抵押贷款。此外小产权房的附属配套设施如供水、供电、供气等，因为不在国家规划之列，所以不能得到有效保证。

　　五、小产权房及房屋买卖的改革途径

　　1、集体土地使用需要进行限制

　　从法律上讲政府禁止小产权房买卖是有法律依据主要包括《土地管理法》第43条、63条；而我国也是人多地少人均耕地持有量非常少国家因此保护耕地是必须但是小产权房流转与耕地破坏并无必然联系如果农民将已有宅基地、已有房屋用于流转并不影响到耕地保护；同时现有法律安排并不一定就合理从长期看法律是可以修订基于这些理由从长期看小产权房应当可以流转；就算小产权房不符合法律规定但合同效力具有相对性农民未按照法律要求审批、许可程序在集体土地上修建建筑物确实是违法行为应当给予惩处但是这并不影响小产权房买卖行为效力房屋买卖具有相对独立性在无法律明确禁止下应当认定为合法。

　　2、加强政府对房地产市场的有效监管

　　一是各地相关职能部门加大监管力度，强化制度落实，对于尚未或者正在开发建设的“小产权房”，应当紧急叫停，并对相关责任人依法严肃处理，以儆效尤。二是对于已经建成或者入住的“小产权房”，应当对土地用途、建筑质量等予以核查。对于不属于耕地、在城镇规划范围之内、符合商品房建设的基本技术规范的，可在乡镇政府、“所有人”、开发建设单位共同补交国土审查、建设规划等相关费用后进行房产登记，颁发产权证书，或者由政府出价购买，改作廉租房或者经济适用房，以解决城市中低收入家庭的居住问题。对于以下三种情况应当分别作出处理：一是对占用耕地建设的，应从最严格的耕地保护角度考虑，对于可以还耕的必须还耕，造成的损失由乡镇政府、“所有人”、开发建设单位共同承担。同时对上述人员和部门进行适当处罚，具体标准应事先经过论证，处罚程序进行公开听证。二是对不符合城市建设规划的，应根据《城市建设规划法》的相关规定进行处理。三是对不符合商品房建设基本技术规范的，应进行整改，整改合格后，进行房产登记，颁发产权证书。

　　3、加强土地流转制度的改革

　　城乡二元土地所有制导致政府管理产生了大量令人费解而又在现有法律的框架内难以解决的问题。改革土地流转制度可以打破政府垄断土地一级市场的现状，实现国有土地所有权和集体土地所有权“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与城市化和工业化的权利。对此，广东省已经先行先试，于2006年正式施行《广东省集体建设用地使用权流转办法》，其中规定，广东省内所有农村集体建设用地都可以直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”。其积累的宝贵经验，可以为中央政策措施的制定和实施提供有益借鉴。

　　参考文献：

　　[1]郭雪鹏、朱锡生、季磊.城市小产权房成因分析及应对[J].湖北经济学院学报.2009年（1）

　　[2]晋津.简析小产权房带来的相关影响[J].合作经济与科技.2009年（1）

　　[3]苟兴朝.基于制度变迁理论的小产权房合法化研究[J].商业研究.2013年(3)

　　[4]宋海鸥.小产权房问题研究[J].搜索带报.2013年（10）

　　[5]董占军.小产权房的法律、政策与完善建议[J].中国管理信息化报.2013年（11）

　　文/张赫