探析政府购买农村法治宣传教育服务

　　【摘要】对政府购买农村法治宣传教育服务涉及的重要程序、实体、操作层面问题进行理论分析，提高政府购买农村法治宣传教育服务的制度理性价值和现实应用价值。

　　【关键词】农村法治宣传教育；政府购买法律服务；政府采购

　　从将农民列为法制宣传教育对象到引导农民依法自治，我国广大农村开展普法教育已有二十余年的时间。囿于村民自治领域存在的各种复杂法律及社会问题，加之近年来农村社会状况、经济状况等出现了各种新的问题和趋势，缺乏必要更新机制的农村法制宣传教育呈现日益边缘化的状态。但是，不论是社会主义新农村的建设，还是解决村民自治等突出的农村现实问题，都离不开必要的农村法治建设，农村普法宣传教育是农村法治建设的重要基础性工作。

　　为减少现有农村治理问题的牵绊，克服农村法治宣传教育人员有限、专业化不强的弊端，适宜在农村法治宣传教育领域引入政府购买服务的形式。近年来在广东、北京等地已在法治宣传教育服务中以法律村居行、村法律顾问等形式中引入律师等专业力量，已取得良好的社会反响，这为政府购买农村法治宣传教育服务积累了必要的实践经验。为理顺政府购买法治宣传教育服务中行政主导、社会参与、市场运作的多方作用形式，应当对政府购买农村法治宣传教育服务的重要环节进行必要规制。

　　一、政府购买法治宣传教育服务的程序规制

　　控制农村普法纳入政府购买服务指导目录的自由裁量权，以政府购买服务决策程序的必要公开，提高政府购买农村法治宣传教育服务的合理化程度。

　　纵观有关政府向社会购买公共服务的有关规定，其中对事务性以外的服务事项，仅规定应列入开放化的政府购买服务指导性目录的种类，具体采用“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项”标准进行界定。尽管规定政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，但是，对征求意见的程序效力和结果效力没有明确规定。就农村法治宣传教育服务来讲，广义上包括法律援助、矛盾调解等在内的各种形式的普法教育，狭义的仅指专门的法治宣传教育。根据《财政部、民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，广义法治宣传教育中的法律援助和矛盾调解属于在社会治理领域重点购买事项。

　　狭义农村法治宣传教育服务是否适宜政府采购，取决于是否适宜由社会力量承担。这样就使政府购买农村法治宣传教育服务完全属于政府自由裁量权范围。在缺乏法律规范的情况下，需要运用行政合理性原则对政府自由裁量权进行必要规制。渊源于德国比例原则和英国合理性原则，我国的合理性原则一般指“行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。具体内容可衍生为应符合：立法目的，基于正当考虑基础、不得考虑不相关因素，平等适用法律、不得差别对待，符合自然规律，符合社会道德、职业道德。”1在政府是否购买农村法治宣传教育服务方面，需要运用行政合理性原则，结合平等原则和比例原则的合理内核对现有农村法律宣传教育模式和政府购买农村法治宣传教育模式根据进行权衡和比较。

　　一方面，应当以达到农村法治宣传教育良好法律和社会效果为唯一宗旨，排除不当的目的和不合理考虑等不良因素，在有关政府购买农村法治宣传教育服务缺乏必要的法律优先和法律保留规制的情况下，非歧视的平等理念是确保政府购买普法服务的重要保障。另一方面，从行为后果、行为方式、法律价值等方面对农村法治宣传教育的现有模式和社会服务模式进行必要性、适当性和比例性的考量。在明确了农村法治宣传教育的目的后，应进行普法成本和普法效果的对比，这是服务理念指导下廉洁政府、效率政府构建的必然选择。具体来讲，普法成本包括法治宣传教育本身的成本以及政府购买服务的成本等，普法效果包括村民作为普法服务对象的主观评价效果和法律服务社会化的综合客观社会效果等。

　　行政合法化需要必要行政公开的外部监督形式，同样，行政合理更以行政公开为重要的外在良性约束。因为相比行政合法性，对行政合理性的监督主体更少，行政主体的自由裁量权更大，相应行政公开在监督体系中所占的比重应更大。据《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”目前，有关政府购买服务的方式、程序、监督等均体现了行政公开原则，但在是否纳入政府购买服务范围的判断没有相应的行政公开要求。作为政府购买服务决策程序科学化的重要保障，应当将政府购买法治宣传教育纳入采购目录与否的原因进行必要公开，从而实现政府购买农村法治宣传教育服务全程合理化。这是以行政决策公开原则提高政府购买农村法治宣传教育服务合理性的重要表现，更是在缺乏行政程序法的条件下对现有征求公众意见程序现实作用的重要保障。

　　二、政府购买农村法治宣传教育服务的实体规制

　　完善政府购买农村法治宣传教育服务的综合性评价机制，实现村民自治、基层社会治理创新和政府购买农村普法服务的良性互动，增强政府购买农村法治宣传教育服务的多层面社会作用。

　　按照《政府购买服务管理办法（暂行）》第三十一条要求，目前第三方评价机制由财政部门主导，主要侧重于经济层面因素的考量。尽管提及要对社会效益、长期效果等进行必要权衡，但是对于法治宣传教育活动的长期润物作用进行量化评价仍然存在一定的现实困难。此种情况下，应将法治宣传教育与农村社会依法治理情况、村民自治情况进行必要治理指标的有效整合，以农村社会治理、农民民主参与的实践理性展现法治宣传教育的宣导作用。

　　目前，组织协调开展农村法治宣传教育的行政主体为乡镇基层司法所，在村一级没有国家行政主体从事有关普法活动，仅存在村委会进行的各种形式的法治宣传教育活动。根据《村民组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是农村基层自治的重要组织载体。在政府购买农村法治宣传教育服务过程中，服务对象对服务项目需求的意见、验收意见是村民委员会实行民主决策、民主监督的重要内容，是实现农村基层民主治理的新内容。在服务行政时代的多元主体参与的社会治理创新中，需要在农村法律服务中切实培育农民民主参与意识，对社会主体提供法律服务给出初步意见和反馈意见，这是新农村建设中提高农民基层民主自治能力的重要突破口。现实农村治理中，“统计数据显示在决策参与、管理参与和监督参与层面，村民的参与意识、参与能力和实施参与的制度操作性、实效性不高。”2农民参与意识是其发挥基层自治作用的重要基础，体验社会主体提供的农村法治宣传教育服务，为农民在普法需求和验收评价中发挥必要的参与自治能力创造了条件，以亲身感受作为切实提高现实参与和监督能力的现实基础。所以，政府购买农村法治宣传教育服务中，适宜通过充分发挥农村基层自治的制度优势和实践潜能，提高村民基层自治的有效参与度，以农村基层社会治理实践理性增强政府购买农村法治宣传教育服务的实践基础。同时，政府购买农村法治宣传教育服务一定程度上促进了农村基层自治制度发展，提高了村民自治的法律意识，营造了基层民主的法治氛围，真正实现农村基层“村民自治”而非“村官自治”。健全农村基层民主制度、提高村民依法自治水平是农村依法治理的重要组成部分，购买需求意见征集和验收反馈意见制度则是农村基层民主、农民依法自治原则的重要实践平台，是在现实运作中不断完善村民监督制度的重要表现，充分体现了政府购买农村法治宣传教育服务与村民依法自治的互相促进作用。从理论层面讲，政府购买农村法治宣传教育服务是通过科学引导基层社会自治力量，对公共法律服务提供中的市场失灵与政府失灵进行必要制约和防范。在政府、市场和社会等各种力量的协同发展下，高效地实现公共法律服务的均等化，这是由静态“法制宣传教育”上升为动态“法治宣传教育”的必然要求。所以，完善政府购买法治宣传教育服务综合性评价机制，在村民自治、基层社会治理创新和政府购买农村普法服务等制度良性互动中，有效发挥了政府购买农村法治宣传教育服务的多层面社会作用。

　　三、政府购买农村法治宣传教育服务的操作层面思考

　　发挥政府购买农村法治宣传教育服务的专业优势，科学拓宽农村法治宣传教育渠道，增强农村法律服务的实践理性，奠定农村法治宣传教育法治化的现实基础。

　　从目前农村法治宣传教育信息的传播途径看，电视成为现实影响力最大的普法媒体。“目前电视涉农法制报道大多集中在刑事案件选题或故事性、可视性比较强的民事纠纷案例（如婚恋家庭、子女教育、遗产继承等）..而对于行政法、商法、合同法、物权法、农业法、村民委员会组织法等领域的选题较为缺乏，尤其是忽视、回避转型期农村社会的一些矛盾冲突或利益纠纷，..。”3这主要是因为农村法治宣传教育专业化力量的薄弱，以及行政法纠纷中农村法治宣传教育主体极有可能即为纠纷一方当事人，所以，农村法治宣传教育的现状及悖论造成现有农村普法内容必然具有内在缺陷。这一定程度上导致了农民普法需求与法治宣传教育供给之间的错位。在政府购买农村法治宣传教育服务中，提供普法服务的社会主体为与农民没有利害关系的专业化第三方，这能够克服农村普法内容的现有缺陷，在拓宽农村法治宣传教育渠道的同时实现农村普法的全面性和专业化。政府购买农村法治宣传教育服务形式是不可多得的现代化普法形式，是实现法治宣传教育法治化、规范化发展的重要渠道。一方面，政府购买农村法治宣传教育服务可以从政府购买农村矛盾调解服务、法律援助服务等实践中获得必要经验，在多种形式的农村法律服务政府采购中，健全广义和狭义的农村法治宣传教育政府采购制度基础，促进农村多种法律服务实现均等化协调发展。另一方面，在政府购买农村法治宣传教育服务中，可以对其中的政府职能方式、社会服务规制等重要问题进行新的运作机制定位，便于从行政主体、行政行为和行政监督等角度对我国行政主导的农村法治宣传教育机制进行深入的分析。

　　同时，政府购买农村法治宣传教育服务以动态化思路、明确化路径、针对性的方式方法，理性提高农村法治宣传教育的操作性，奠定了法治宣传教育法治化的重要现实基础。纵观已有法治宣传教育制度化情况，绝大多数仅限于对传统法治宣教教育形式的静态描述，对于政府购买法治宣传教育服务的新型动态化方式很少涉及，政府购买农村法治宣传教育服务为法治宣传教育动态法治化提供了思路启发。同时，由于法治宣传教育具有一定社会公益性，有关法律对开展某种法治宣传教育形式规定为特定群体的法定义务，如提供法律援助为律师的法定义务。引入政府购买农村法治宣传教育服务后，如何确定有关普法形式的法律责任范围，政府购买农村法治宣传教育服务为法治宣传教育法治化提供了规制路径启发。另外，政府购买农村法治宣传教育服务，具有与解决具体法律争议、咨询具体法律问题不同的教育性质，而且农村普法与政府购买法律服务的其他领域存在明显地域差异，这导致社会主体在农村普法教育的方式方法也存在重要区别。法治宣传教育的传统优势和政府购买法治宣传教育服务的特点，如何在农村普法的宣传效果和教育效果上进行有效协调，这是政府购买农村法治宣传教育服务对法治宣传教育法治化提供了方式方法启发。

　　项目基金：“河南省教育厅人文社会科学研究项目资助”：2015年度河南省教育厅人文社会科学研究一般项目（重点项目）“法制宣传的立体化研究”（项目编号：2015-ZD-005）；2015年度河南省社科联、省经团联调研课题“农村法治宣传教育工作机制研究”（项目编号：skl-2015-351）。

　　注释：

　　1 罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第31页。

　　2 袁刚、白天成：《当前村民政治参与存在的问题与对策——以河北省为例》，载《法制与社会》2015年03期。

　　3 王平：《我国电视涉农法制报道的不足与改进路径》，载《新闻知识》2014年02期。

　　参考文献：

　　[1]陈荣卓、王东：《农村社会管理视域下基层司法行政的职能创新与机制建构》，载《社会主义研究》2012年第4期。

　　[2]吴睿：《论农民的法定权利及其实现——以政治参与权为例》，苏州大学2013年博士学位论文。

　　[3]刘学坤：《村落中的法律动员：农村普法的现代性语境和困境》，载《三峡大学学报》2012年9月第5期。

　　[4]王朝辉：《浅谈当代农村普法教育问题》，载《教育教学论坛》2011年02期。

　　文/陈思明

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