论行政权的扩张与控制

　　【摘要】自分权理论产生以来，对行政权力扩张的控制就成为法学界讨论的热点之一。行政权力具有高效、迅速、灵活等特征，但是日益膨胀的行政权已经对民主社会的发展造成一定的负面影响.再则，行政权力的腐败和滥用，也导致广大人民的权利遭到行政权力的侵害，使得行政权力的权威性受到严重的损害。为了建立一个民主有序安定的社会，也是为了规范行政权力的运行，树立行政权力的权威，改善行政机关在人民心中的形象，对日趋膨胀的行政权力进行多方面的控制和监督。

　　【关键词】行政权力；行政权力的扩张；行政权力的控制

　　一、行政权扩张所带来的负面影响

　　行政权力的集中化和行政疆域的扩大使得国家对社会公共事物的管理变得有条不紊，为社会上个人的生活和社会的生产提供了有利的环境。但是，权力就像一把双刃剑，既有其有利的一面，也不可避免的会产生一些消极的影响，而对行政权力扩张可能带来的不利影响的探讨，可以让我们更加理解对行政权力进行控制的必要。

　　1、行政权力的扩张极易造成对公民个人权利的侵害

　　以国家强制力为后盾的行政权力为社会的稳定和安定提供有力的保障，行政国家1也正是基于此才得以产生和存在的。然而，过于强大的行政权，渗透的社会生活的中去，以一种直接、主动、经常地方式与人们打交道，这就不可避免的产生行政权力与公民权力的冲突。而作为公民的个体与一个作为整体的行政主体进行对抗维护其权利时，公民掌握的便利条件和对法律的了解程度等跟行政主体都是无法相比的。再则，出于维权成本，维权效率的考虑，这些都是作为个体的公民很难承受的起的。最为重要的一点是，行政权力的扩张，势必会导致其他权力（主要是司法权力）的萎缩，以至于其他的权力不能对其实现有效的平衡与形成有效地监督机制。

　　2、行政权力的扩张容易造成权力的腐败与滥用

　　一切权利都容易被滥用，这是一条万古不变的经验，一切拥有权力的人们使用权力一直到权力的边界才休止。行政权力原本是为保障社会的安定和维护公民的基本权利而设定的，但是当行政权力异化后，行政权力即成为某些掌握和行使权力的人的工具和幌子，大肆的为自己谋取私利。例如，乱罚款、乱摊派、乱定规章制度、乱发号施令，相对人若是不服从，便对之施以强制或者制裁，违法使用行政权力以威慑行政相对人。行政权力疆域的扩张，行政权力运行灵活度的增加，更加为各种各样的权力腐败和滥用提供了滋生的土壤和环境。

　　3、行政权力的扩张极易导致官僚主义和效率低下

　　在行政国家的条件下，行政人员的增加，行政机构的膨胀，导致行政机关之间职权的不分明，出现行政管理领域的重叠或者空白。按照一般规律，人多应该是好办事，多半是，但是异化之后的规律却是会出现“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的情况，在行政机关之间，办事人员之间相互推脱责任，或者敷衍了事。以至于人们为了办一件事情，往往需要跑好几个部门，盖许多的章，无形间降低了行政管理的效率，增加了社会管理的成本，也为行政相对人制造了许多不必要的麻烦。

　　4、行政权力的扩张造成人力、财力、物力大量资源的浪费

　　行政权的运行必然会有一定的成本付出，而且从法律经济学的角度来看，这也是再正常不过的了。但是，当行政国家异化的现象发生以后，行政机构变得臃肿起来，行政人员的无效增多，从而导致行政权的行使的成本出现大幅度增加的情况，使得大量的财力、物力、人力资源的大量浪费。许多优秀人才的精力、才华并不是用来处理公共事业，而是周旋于人与人的各种纷繁复杂的各种关系；国家的财政税收大部分没有用在经济文化和社会基础建设上，而是用于负担庞大繁杂的行政机构的中出和千千万万的公职人员的工资福利待遇等。

　　5、行政权力的扩张造成了对中央政府权威的损害

　　行政权的扩张，势必也会导致各级地方政府权力的扩张，以至于对于中央政府下达的政策与法令到了地方政府后出现了扭曲执行，地方保护主义的盛行。中央政府对地方的经济控制力日益削弱，地方政府可能拥有独立于中央的财权、经济权等。而且由于政令的不统一，进一步影响了国内社会的经济秩序，给中央政府的权威带来威胁。

　　二、对行政权扩张的监督和制约机制

　　当下中国，在经历了改革开放后经济快速迅猛发展和全球金融危机的大时代背景后，社会生活日益复杂，也不可避免的出现了一些社会问题，引发了一些社会矛盾，这就要求我国政府在社会生活中积极地进行社会管理、调和社会矛盾，建立稳定和谐的社会。但在此过程中，行政权力渗透到社会生活的方方面面，行政权力的不断膨胀，行政机构的日益臃肿，以及行政人员的无效增加，这都是摆在当下不得不处理的问题，而这个问题的关键和根源所在就是如何有效地控制行政权力的扩张与异化。

　　1、转变和缩减政府职能，限制行政权，并加强社会自治，转化行政权

　　在行政国家时期，行政权力渗透到社会生活的方方面面，其管理的范围大大的增加，政府不仅进行管理，而且从事生产和经营，不仅宏观调控，而且微观干预。这样自然就会促使行政国家的形成，而要摆脱行政国家这个怪圈，就不得不转变和缩减政府职能。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入的“闲事”（如企业的产、供、人、物等），这些事如果让市场去调节，会比政府的管理更有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量浪费。

　　政府并不是唯一的可以对社会公共事物进行管的组织，除此之外还有国家行政机关之外的社会公权力组织等等。诸如秩序、安定、管理等等这些“公共物品”也可以由这些社会公共体—社会自治组织（如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等）提供。这样一来，社会公权力组织的就在社会生活中占有了一席之地，行政权力就转化为社会权力。这种转化既是对行政权力进行控制的必然趋势，也是民主社会发展的必然趋势，这样不仅有利于减轻行政机关的工作负担，提高行政效率，也能有效地遏制行政权力的腐败和滥用。因为非政府的社会公共体较之于政府更加接近公众，公众可以更直接更便利的参与其运作以便对其心中更为进行监督。

　　2、完善对行政权的立法控制

　　人民是立法的主人，立法权在根本上是属于人民的，由人民来行使，而通过立法程序制定出来的法律正是人民意志的体现。所以，对于控制行政权力的扩张，加强立法权的制约无疑是最有效的途径之一。立法机关要通过立法权来对行政权力进行控制，就必须通过制定完善的法律法规，使行政权力在有序的有依据的情况下运行，以保证行政权力不得逾越法律的规定，在规定的程序和范围下行使。

　　立法机关应加快行政程序法的制定步伐。虽然我国在行政程序法的制定上迈出了可喜的一步，制定了《行政处罚法》、《行政许可法》等，这仍然是不够的，尚未制定统一的行政程序法典，这对于把握整个行政法体系造成了一定的困难。要真正做到有法可依、依法行政，实现社会主义法治国家，还需要继续去完善程序法的相关立法。但是法律对于行政权力控制的有限性，使得日益扩大的自由裁量权暴露了法律法规在对行政权力控制上的乏力，不能有效的遏制住行政权力的扩张趋势。因此，行政程序的公正就显得至关重要，通过对行政程序的规范来促进行政管理中违法现象的减少，实现行政公正的目的。法治社会的国家权力应当受到法律的严格约束，但如果法律体系不能协调，则很难实现其对行政权力进行约束的目的，所以应当尽快立法制定一部同意协调的《行政程序法》，以控制行政权力的扩张，确保行政机关的依法行政。

　　完善行政权的相关法律制度，使行政权法定化，这是控制行政权扩张的最根本的方法。只有以明确的法律法规为基础，才能从根本上规范和控制行政权力的违法行使，才能在法律的框架内更好的约束行政权力的有效的合法合理的执行。而且，行政权的法定化，也有利于各级政府各个行政机关之间权力和职能的清晰，不至于出现权力和职能的重叠和交叉，使各级政府和各个行政机关的工作能够更加具有协调性和计划性。再则，健全的法制也可以让行政机关及其工作人员在执行时有法可依，提高行政管理的效率，保障行政行为有序的合法合理的进行。

　　3、加强对行政权的司法控制

　　从各国的对行政权控制的实践来看，虽然有很多很多方法，诸如，议会监督、舆论监督、党派监督、人民监督等等。但不可否认的是，控制行政权力的扩张最有效的方法仍然还是来自司法权力的监督，而且，从法律经济学的观点来看，在司法权监督下行使的行政权，是以法律为后盾的，既符合行政管理的目的，又可以兼顾到行政相对人的利益，会使治理成本大大的降低，而社会综合管理的效益也会大大提高。虽然，在行政权的行使过程中，介入司法权会使行政权的效率受到一定的损耗，但是，这种在司法权监督下行使的行政权会更加规范更加的符合法律的要求，也会更容易让行政相对人在主观上接受，从而降低了行政性对人对行政权是否合法合理的行使的质疑，减少了行政管理成本，从这一角度看，司法权的介入无疑是有助于提高行政效率的。

　　4、完善行政权力的自律机制

　　行政机关的自律机制具有反应迅速，效率很高的特点，而且可以较为全面的对行政行为进行审查，有利于降低行政成本，维护公民的权力，还能在最大的范围内对行政行为监督。行政权力的这种自律机制主要有以下几个方面：

　　4.1 上级行政机关加强对下级行政机关行政行为的监督控制。行政机关在组织体系上实行领导——从属制。上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，并向上级行政机关负责和报告工作。这一特征就成为上级行政机关加强对下级行政机关自律监督的理论基础。

　　4.2 公务员是行政行为的具体执行者，而且他们也是隶属于自己的所在的行政机关，行政机关有权力也有义务对自己机关内的公务员所做出的行政行为进行管理和监督，以整肃公务员队伍中的违法分子。这样不仅可以给其他公务员以警示，也能使公务员队伍更加廉洁守法，提高行政效率，提高公务员的执法水平和忧患意识。

　　4.3 行政机关内部设立专门的行政机构以对行政权力的运行进行监督和控制。为了使行政机关内部设立的专门机构不流于形式，真正的起到监督的作用就必须赋予一定的独立地位，建立完善的监督系统，能够始终伴随着行政活动。

　　三、结语

　　在当下的中国，在追求经济高速发展、要求高效行政的同时，出现了“钓鱼执法“等许多的行政违法现象。这些行政违法行为，不仅损害了行政机关的权威，也削弱了行政权力的公信力，更为严重的是侵害了相对人的合法权益。探根究源，之所以会出现这些行政违法现象其原因在于日益膨胀扩大的行政权力开始变得不受控制，肆意的运行。当然，对行政权力的控制不是一朝一夕就能完成的，这需要一个较为长久地过程。要实现行政权力与司法权力和立法权力的平衡，必然要在一个适当的契机下，有条理有步骤的进行，把行政权力的运行控制在法律法规框架之内，不能让行政权力站在法律之外，要把权力关进法治的笼子里去。

　　注释：

　　1 行政国家是指人类社会发展到这么一个阶段—国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。

　　参考文献：

　　[1]青维富：《论现代行政新理念》，载《行政论坛》2004年5期；

　　[2]高照明：《论洛克自由思想的基本要素》，载《南京社会科学》2011年7期；

　　[3]侯睿夫：《试论公共权力异化的成因与制约》，载《决策与信息》2009年10期；

　　文/翁端祥

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……