行政执法与刑事司法衔接问题研究

　　【摘要】“两法”衔接工作机制，是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。检察机关在积极推进“两法”衔接平台建设，打击刑事犯罪活动开展以来，取得了一定成绩，但也存在许多问题。笔者将针对“两法”衔接过程中，遇到的问题，进行分析，提出自己的意见、建议。

　　【关键词】工作机制；困境；对策

　　2001年，为明确行政执法机关查处涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送这一问题，国务院制定关于《整顿和规范市场决定秩序的决定》，明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接，建立打击经济犯罪的协作机制，这是第一次提出“两法衔接”机制的概念。随着“两法衔接”机制的不断实践，行政执法与刑事司法相衔接的工作机制显现出还不够完善，还没有形成打击经济犯罪合力等问题。在现实情况中，有案不移、有案难移、以罚代刑的现象仍然时有发生，这种情况，既放纵了犯罪，破坏了社会主义市场经济秩序，又侵犯了国家的刑罚权，造成执法与司法的不统一。

　　一、推进“两法”衔接工作的“瓶颈”

　　“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构，案件移送架构、立案监督架构、责任追究架构，这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系。“两法衔接”机制是一项系统工程，实践中存在着不少问题，现阶段全国许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度。

　　以笔者所在区域为例，在案件移送过程中，报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在，直接影响到国家打击刑事犯罪的效果，甚至影响到司法公正。

　　二、制约两法衔接工作发展的原因分析

　　1、立法缺失是工作困境的主要原因

　　虽然关于“两法”衔接不乏规范依据，但是，这些行政法规和规范性文件缺乏检察机关履行“两法”衔接中职责的法律依据。第一，从立法位阶上看，《规定》属于行政法规，立法位阶较低，这是制约检察机关履行“两法”衔接监督权的先天不足。第二，从法律效力上看，行政法规只能规定行政机关在行政执法领域内的职责，无权规范人民检察院的职责，不能成为人民检察院履行“两法”衔接监督权的的法律依据。在实践中，由于上述行政法规和规范性文件的法律依据及法律效力不足，造成了“两法”衔接渠道不畅。

　　2、权力壁垒造成衔接不力的主要障碍

　　政府是社会的主要管理者，为解决社会转型过程中出现的社会矛盾和社会问题，政府的公共职能不断扩张，更加宽泛，行政权已经不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权。行政机关在执法中出于权力膨胀和内部循环的惯性，为了保护地方和部门的利益，将需要移送刑事司法机关的案件进行内部消化，司法机关对这类案件无法真正开展监督，使大量的以罚代刑等问题得不到依法处理。

　　3、监督乏力致使效果不尽如人意

　　在实践中，检察机关在加强两法衔接上进行了有益的探索和创新，一是监督行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送有管辖权的机关，二是监督公安机关对行政执法机关移送的案件立案侦查，并将上述监督内容纳入立案监督的工作范畴。对于检察机关的作法，个人认为检察机关立案监督的效力只能针对公安机关的立案权而不能及于行政执法机关的移送案件权。因为上述行政法规无权规定检察机关的监督权，使得这一规定并不具有可执行性和可操作性。即使是检察机关行使这项监督权，也不可能得到行政机关的积极配合，导致监督渠道和方式不畅通，监督效果不佳。

　　4、现有行政法规和规范性文件规定模糊

　　实践中，行政机关在调查行政案件时往往只注重对行政处罚证据的收集和固定，对涉案证据的处理偏于草率，往往会造成两种结果，一是行政机关向司法机关提交的证据材料尚未达到刑事立案标准，司法机关以不符合刑事立案条件拒绝受理，行政机关受办案期限限制，不愿通过检察机关行使立案监督权继续完成衔接工作，而以行政处罚结案；二是虽然达到了刑事立案标准，但由于行政机关在办案阶段没有重视对刑事证据的收集和固定，导致关键证据灭失，无法达到证据充分的证明标准。

　　三、完善“两法”衔接工作机制的对策

　　1、加强信息共享

　　行政执法机关与刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。一是建立情况信息通报制度。在着力加强“两法”衔接平台建设的同时，行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。二是健全备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。

　　2、加强协调配合

　　在案件查处过程中，行政执法机关与司法机关应当加强协作，联合执法，使行政执法机关收集的证据符合公安机关的法定程序，方便公安机关侦破案件。公安机关提前介入调查，如果认为现场查获的涉案货值明显达到刑事追诉标准，就应该立即立案侦查。检察机关在一些有重大影响的案件中也要提前介入侦查，引导公安机关取得符合法律规定的证据。

　　3、加强引导监督

　　检察机关应把监督行政执法机关规范合法地移送涉嫌犯罪案件作为立案监督新的突破点，将推进“两法衔接”机制建设作为加强法律监督工作的重要途径，与司法、行政执法机关加强沟通，理顺工作关系，不断推动“两法衔接”工作的深入开展。

　　4、重视综合治理

　　打击犯罪是社会治安综合治理的一项重要内容。要全方位打击涉嫌犯罪案件形成行政执法机关与司法机关齐抓共管的良好格局，把案件的移送、侦查、立案等纳入综合治理目标考核管理范围，采取奖惩相结合的措施，加强对涉嫌犯罪案件的监督。同时，完善激励机制，把移送案件数量与质量作为评先评优重要依据，鼓励行政执法机关积极移送涉嫌犯罪案件。进而营造行政执法与刑事查究良性互动的氛围，增强依法打击各类犯罪的震慑力。

　　文/胥明