论民事检察建议实施中的问题与对策

　　【摘要】2012年8月新修订的《民事诉讼法》正式将民事检察建议制度写入法典，民事检察建议分为再审检察建议和一般检察建议，起着完善检察监督制度，维护司法公正，促进社会和谐的作用。但是民事检察建议制度在司法实践中还存在很多问题，运用较少，效果不佳。本文从着重探讨民事检察建议实施中的问题并提出相应对策。

　　【关键词】民事检察建议；检察监督；司法公正

　　一、民事检察建议的基本概念

　　《民事诉讼法》第二百零八条规定“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”可将民事检察建议定义为地方各级人民检察院对同级人民法院提出的，对确有错误的生效判决、裁定，对损害国家利益、社会公共利益的调解书，以及对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为提出的一种法定检察监督形式。

　　民事检察建议可以分为再审检察建议和一般检察建议。民事检察建议具有法定性、主动性、弱强制性等特征。民事检察建议既可以依职权主动提出，也可以依当事人申请提出。当依当事人申请提出时，要满足当事人向人民法院申请再审的前置条件，并且只能申请一次。

　　二、民事检察建议在司法实践中存在的问题

　　1、法律规定过于原则化，操作性差

　　《民事诉讼法》未明确规定民事检察建议的具体适用条件，造成民事检察建议适用困难，限制其作用发挥；也没有明确统一规定民事检察建议文书的格式和内容要求。在司法实务中，民事检察建议文书没有统一的格式标准，文书格式的混乱，内容规范化程度低，导致人民法院有时无从审查，不会重点关注，这就会降低民事检察建议的实际效力。1有的检察建议在案件事实上描述不详实，理由和依据不够准确充分，建议缺乏针对性和专业性，逻辑不严谨，这都会导致人民法院不予理睬，造成民事检察建议流于形式。

　　2、检法之间的沟通协调不畅通

　　人民法院是国家审判机关，享有独立审判权；人民检察院是国家检察机关，享有法律监督权。人民法院的审判虽然具有独立性和终局性，但这并不排斥人民检察院对人民法院审判监督。但在实践中人民检察院和人民法院之间并没有建立良好的沟通协调机制，加上民事检察建议的强制力较弱，当人民法院的审判权威性与人民检察院的检察监督权冲突时，人民法院对人民检察院提出的检察建议很可能不予理会，这就降低了民事检察建议的效力。

　　3、再审检察建议与抗诉未形成合理的衔接机制

　　《民事诉讼法》中再审检察建议与抗诉的适用范围重合，未明确区分，人民检察院在选择适用何种检察监督形式时，会形成适用混乱。当前民事检察监督工作中，对于适宜提出抗诉的民事案件，检察机关一般都不会再提出再审检察建议；但是对于人民法院无正当理由不采纳的再审检察建议，多数人民检察院不会再向上一级人民检察院提请抗诉，形成了再审检察建议与抗诉之间“非此即彼”的适用模式，难以互为补充、有效衔接。此外人民检察院在选择时要行使自由裁量权，容易导致权力滥用，该适用抗诉时却适用效力低的检察建议，不利于检察监督职能的充分发挥。

　　4、民事检察建议强制性弱，削弱其效力

　　民事检察建议制度虽然得到了立法确认，但是没有法定的强制效力。在实践中，检察机关向人民法院提出的民事检察建议是否被采纳，是否有效，完全取决于人民法院的态度。人民法院审判独立，不受任何单位和个人干涉，长期以来形成了一种权威意识，而民事检察建议又没有强制力，可能会使人民法院抵触和敷衍民事检察建议。

　　三、相应对策

　　1、制定民事检察建议实施细则，增强操作性

　　《民事诉讼法》对民事检察建议的规定过于原则化，而我国现行法律并没有细化规定民事检察建议的适用。最高人民检察院颁布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》只是规定了几种可以适用检察建议的情形，但其只是试行规定，未上升到法律层次；也未对其他适用条件进行规定。因此有必要制定民事检察建议实施细则，对于民事检察建议适用的具体情形、条件、范围、启动方式以及民事检察建议文书的格式、内容要求做详细规定。

　　民事检察建议书具有专业性、说理性，需要统一法律文书格式，包括当事人申请书和民事检察建议书。原则上当事人向检察机关提出申请应该采取书面形式。在提交书面申请书确有困难的情况下，可以口头提出，但检察机关工作人员必须予以记录。检察机关向人民法院提出检察建议必须采用统一格式的民事检察建议书。司法实务中，民事检察建议书的格式并未统一和规范，因此需确立格式统一的《民事检察建议书》，列明提出检察建议的理由、依据、具体建议、回复期限等，增强民事检察建议的操作性。

　　2、加强检法之间的沟通协调

　　民事检察建议制度作为一种新的法定检察监督形式，运行机制相对不成熟，缺乏相应规范化的操作程序。一旦运用不当，导致人民法院不予采纳，或者人民法院接受后依然有错不改，会严重影响民事检察监督的效用。应当加强检法机关之间的沟通交流，融洽检法关系，使检察机关了解人民法院的办案规律和思路，从而提出更专业、更合理的民事检察建议，争取人民法院的认同，让人民法院采纳建议；同时再审检察建议要积极向上一级人民检察院备案，便于上一级人民检察院对再审案件进行审查和指导。

　　民事案件具有专业性和复杂性，检察机关提出的民事检察建议难以保证绝对正确，也存在检察机关滥用民事检察建议的现象。因此应赋予人民法院必要的异议权。当人民法院认为检察机关提出的民事检察建议存在较大错误或者检察机关的滥用检察监督权时，人民法院可以拒绝接受检察建议。

　　3、建立再审检察建议与抗诉的合理衔接机制

　　由于再审检察建议与抗诉适用范围重合，没有明确区分，使得在司法实践中对二者适用会产生冲突。应明确规定适用再审检察建议与抗诉的具体适用要件，指引检察机关准确选择何种检察监督方式。也应规定检察机关提出再审检察建议后与人民法院的衔接方式、人民法院答复要求。建立再审检察建议与抗诉的相互独立、相互配合的合理衔接机制，要求完善再审检察建议的救济途径。当检察机关认为同级人民法院不启动再审程序的理由不成立的，或者逾期未答复时，可以提请上一级人民检察院抗诉。将抗诉的刚性与再审检察建议的柔性结合互补，切实民事检察监督的法律效果。

　　4、建立跟踪回访制度

　　为了增强民事检察建议效果，检察机关有必要建立民事检察建议跟踪回访制度。在检查机关内部设置专门部门负责对民事检察建议进行跟踪回访，防止人民法院对民事检察建议不闻不问、不予回复。检察机关还应建立回复催促制度，要求人民法院在规定期限内答复。如果期限届满人民法院不予回复的话，检察机关可以发出催促函要求其回复2；若人民法院仍然不予回复，对于符合再审情形的，检察机关则可以提请上一级人民检察院进行抗诉。检察机关针对审判人员的违法行为向人民法院提出民事检察建议的，也应建立跟踪回访制度，督促人民法院进行自我纠正。对于重大违法问题或容易出现反复的问题，应重点跟踪，加强监督力度，以求彻底解决问题，提高司法效率。

　　注释：

　　1 赖斯诺：《检察建议在司法实践中的应用与规范》，《中国检察官》2008年第5期

　　2 刘春云、陈玉蓉：《论我国民事再审检察建议的完善——以与抗诉的关系为视角》

　　参考文献：

　　[1]张智辉.论检察机关的建议权[J].西南政法大学学报，2007，（2）

　　[2]荣海波.检察建议的问题分析与对策[D].北京：中国社会科学院硕士论文，2012

　　[3]廖中洪.关于完善《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》有关“检察建议”规定的若干问题［J］．西南政法大学学报，2013，(3)

　　[4]赖斯诺：《检察建议在司法实践中的应用与规范》，《中国检察官》2008年第5期

　　[5]刘春云、陈玉蓉：《论我国民事再审检察建议的完善——以与抗诉的关系为视角》

　　文/向盛军