人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的比较研究

　　【摘要】通过了解分析人民调解与台湾地区乡镇市调解制度，着重比对二者在文化传统，性质，意识形态，内容，组织结构等方面的异同，以二者在发展实践中所遇问题为参照，结合现代ADR机制，人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的完善提供新的思路。

　　【关键词】人民调解；比较分析；启示

　　一、渊源与发展

　　中国的调解制度源远流长，早在西周时期，就有铭文“调处”出现。秦汉以来，在乡设置秩、啬夫和三老，掌管道德教化和调解事务。到唐宋时期，民间调解呈现制度化的趋势，调解被引入到司法程序之中，民事调解从此成为民事诉讼中的一项重要制度。明清两代，统治者对调解更加重视，调解制度也因而趋于完善。譬如，明代建立“乡约”制度，若当事人和解，则可记入“和簿”，若不同意仍可起诉至官府。清代，宗族调解成为民事纠纷的必经程序。但是近现代之后，由于传统法律体制的解体，原有的调解机制逐渐被废弃，仅作为民间事实和社会实践而存在。因而，我国现有的民事调解制度都并非直接来源于传统调解制度，而是在社会实践的基础上，基于不同的政治理念、历史背景和社会需求建立的制度，但其中又不乏传统的印记。

　　1、台湾地区乡镇市调解

　　清末的司法制度脱胎于日本的司法制度，其中包含了民事调解制度。日本在较早时期就制定了《民事调停法》，并形成民事、家事两大调停制度，作为沟通传统社会和现代司法制度之间的桥梁，发挥了不可小觑的作用。受到日本的影响，民国政府立法院制定新《民事诉讼法》，明确规定民事调解程序为诉讼的前置程序，并在各地大力推广，鼓励地方法院采用调解的方式结案。但因为历史原因，这一制度未能在我国大陆全面开展，日后却成为我国台湾地区调解制度的渊源。

　　我国台湾地区的民事调解制度虽然很大程度上借鉴了日本的民事调停制度，但在发展过程中也逐渐形成了自己的特色，其中最为显著的成果，即为乡镇市调解。据1955年制定的《乡镇调解条例》规定，乡镇市公所普遍建立调解组织，以改变行政调解的传统，其中调解员由社会人士充当，乡、镇、市长以及各民意代表均不得兼任调解委员。此制度旨在缓解司法诉讼环节的压力，连接民间调解和行政司法程序，最终实现“息诉”的目的。其在制度方面的精妙设计，为我国大陆人民调解制度的改革和完善提供了一定的借鉴。

　　2、人民调解

　　我国大陆地区的人民调解制度是中国共产党在陕甘宁革命根据地实践，总结出来的经验性成果。1954年，以政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》为标志，人民调解组织形式及其基本制度正式确定下来。1990年的《民事诉讼法》划清了民事调解组织与基层自治组织间的关系，为人民调解组织发展成为独立的准司法纠纷解决机构指明了方向。与此同时，法律与民间规范、司法与民间纠纷解决机制之间的关系越来越紧张，矛盾也越来越突出。伴随社会发展的转型以及学界对于人民调解的冷嘲热冷，人民调解制度的发展一度处于停滞状态。进入新世纪之后，随着各地财政状态的改善，各地方政府也都加大了对人民调解的资金投入和技术支持，使得众多独立的、专业化的调解机构得以建立并正常开展活动。而西方的ADR运动也为人民调解的发展提供了一条崭新的道路。

　　通过上述回顾，可以发现人民调解与我国台湾地区乡镇市调解在形成的过程中存在政治理念、历史、社会、和地域等因素的差别。大陆人民调解法律化程度较低，较为依赖于地方政府的具体措施，因而在不同地区存在较大的差异。而台湾地区乡镇市调解构建之初就是为了建立横贯于民间调解与行政调解的准司法非诉程序，其制度化、规范化和程序化都要更强。尽管如此，在实际运行中也同样会受到各种社会因素的干扰而产生偏差。

　　若抛开狭隘的政治偏见而直窥其功能，可以发现这两种调解方式都是建立在解决民事纠纷的基础上，都吸收了我国传统文化、纠纷解决经验、纠纷解决制度设计中的精华部分，具有本土性和实用性。当然两者也共同面临着发展中存在的问题与社会各界对它们的期望和评价。

　　二、比较分析

　　1、相同点

　　1.1 文化传统

　　人民调解和台湾乡镇市调解都在很大程度上吸取了我国儒家“息诉宁人”的观点和民间的传统文化，因而在理论渊源和制度表现上具有一定的相似性。比如都重视民间习俗、伦理道德等社会规范在调解工作中的运用，对结果正义的共同追求，关注民众参与在调解中所发挥的积极作用等。与此相对应的，在台湾地区广为流传的口号“打官司浪费时间和金钱”，可以看到在当代城市社区中，情理在调解中所发挥的作用是要大于法律的。在大陆，立法机关尽管不断强调严格适用法律的必要性，但在经过实践之后，最终更改了《人民调解法》中有关“依法”的表述，直接换成“不违背法律、法规和国家政策”这样的规定为调解依据的多元化发展提供了法律上的支持，为将民间规范引入到现代调解打开了一道大门。

　　1.2 公益性和民间性

　　人民调解和乡镇市调解都侧重公益性和民间性。这样的组织方式不仅需要政府以财政加以保障，而且在履行职能的同时还需要借助行政力量。相比欧美发达国家的ADR完全交由市场运营，人民调解和乡镇市调解作为政府公共服务的一部分，更加符合中国社会的特点和民众的需要。一方面，调解作为政府附属服务的一部分在中国由来已久，已成为社会文化的一部分；另一方面，在中国诉讼费用本身就比较低，若对民事调解也加以收费，那就会有更多人选择通过诉讼的方式解决纠纷，就难以达到息诉的目的。当然这两种调解机制也不该是唯一的，在推广发展他们的同时，也应当积极推动其他专业性调解机制的发展，诸如商事仲裁，劳动仲裁机制等等。

　　1.3 政府支持与监管

　　人民调解制度与乡镇市调解制度通过接受政府的指导、管理和监督，从而实现与司法相对接。这样的制度设计符合中国传统社会的特点，折射出政府与调解组织之间复杂的关系，一方面体现出政府对调解制度的支持，另一方面也反映出政府对调解组织的严格控制。在社会生活中，非正式的民间机构很难博得民众的信任与支持，也普遍缺乏权威性，无法仅靠自律和自治保证。正是出于这方面的考虑，通过法律法规将调解组织规范化，将调解方式制度化，也就成为了共识。人民调解接受司法机关的指导，在保证调解事项能够正常开展的前提下，尽量模仿诉讼程序进行。在建立乡镇市调解制度之前，台湾的调解制度行政职能色彩要更为浓烈，包括调解机构的组织形式，调解程序的流程，调解人员的产生等。这样的设计在民事调解市场化程度低，民众对非正式机构普遍缺乏信任感之时，能够有效地降低纠纷解决成本，更快地解决纠纷。尽管两岸在民事调解制度上的设计不同于西方，但对于我国国情和民众而言，显然这是更好的选择。

　　1.4 调解模式和程序特点

　　在法律规定中，调解员在人民调解和乡镇市调解中的立场并未要求一定是中立的，相反调解员若与一方更加熟悉，越容易促成调解。因为调解本身出发点就是希望双方能够坐下来冷静对话，最后互相妥协，达成一致意见。这样的情境设定决定了调解员势必不能像法官那样采用居高临下的视角看待问题。这种东方式的调解方式，与西方的调解模式在理念，程序上都存在着巨大的差别，但是这样的设计更加符合东方人情社会的特点，调解结果更具有公正性，也更容易为民众所接受。现代ADR中的指导制度的设定或多或少都有借鉴这种积极主动的调解模式，可见世界各国正在逐步接受这种调解模式。

　　2、不同点

　　2.1 文化内涵与政治理念不同

　　依前所述，尽管调解制度是东方传统文化的产物，但在中国共产党领导带领下发展起来的人民调解，对传统文化的继承可谓少之又少。人民调解在政治上的正当性是其强调了发动群众的力量治理群众的内部矛盾，最终实现人民群众自我教育的目的。而传统文化，主要是儒家文化，自新文化运动之后就一直饱受打压，在政治舞台上根本没有立足之地，直到最近几年，儒家文化才慢慢由衰转兴。这样的历史背景就决定人民调解在传统文化的继承方面是持否定态度的。对于民众而言传统价值观的缺失，也使得人民调解的认可度大大降低，而简单地将公平正义与诉讼等同起来。正是考虑到社会环境的现状，立法机关才用法律的框条将“调解”限制起来。当然在实际操作中，调解工作也不仅仅是就参照法律进行，同样也会考虑其他社会规范，但是其灵活性已经有所降低。在台湾地区，对于传统文化的继承更具连贯性，可以看到乡镇市调解中有很多“乡绅文化”的影子。虽然乡镇市调解的行政化色彩很浓，但只是为了保障其有效发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，实际操作中，未对其抱有过多的政治期望。务实之中，略显保守。随着大陆对传统文化的日益重视，以及两岸文化交流的增多，相信在未来，两岸在理念方面的差距会越来越小。

　　2.2 制度设计与布局不同

　　乡镇市调解制度为单一制度，设立在乡、镇、市。与此同时，还有其他调解制度相并行，做为补充形式存在。人民调解是大陆地区调解制度的总称，主要由设立在村委会、居委会的调解委员会组成，同时还包括依法成立的社会性调解组织。这样的制度设计很容易造成职责上的推诿，尤其是在乡镇调解委员会缺失的情况下，导致大量能够通过调解委员会结束纠纷的案子流向了法院。针对这些现象，法院也在积极寻找对策，比如河南省法院系统推动的“社会法庭”，主张将重组一个新的法庭专门负责调解事项。这样的做法虽然尝试在解决问题，但与民众期望的“调解去权力化”的目标背道而驰。这可以从侧面看出，社会对于调解本身还是有客观需求，只不过现有制度弊病太多，步履维艰。因而，在这个方面完全可以借鉴乡镇市调解的相关做法，重新开辟出一条道路来。在布局方面，乡镇市调解明确作为与法院诉讼相并行的非诉讼机制，与司法程序的衔接要更紧密。但人民调解则穿插于诉讼当中，诉前、诉中、诉后，只要当事人愿意，都是可以用调解方式结案。这样的结果就导致人民调解本身独立性不够，有很大的随意性。要解决这个问题，就需要相关立法来对人民调解的程序，定位等作出更为细致的规定。

　　2.3 社会功能不同

　　人民调解组织植根于基层，对调解员要求标准化程度低，可以是社会上层精英，可以是德高望重的人，也可以是一个普通人。可以看到，人民调解制度极大地发挥了“熟人调解”在调解工作中缓解双方冲突的积极作用。人民调解在世界上被称赞为最为成功的调解方式，这跟它渗透基层的每一处角落，充分了解基层纠纷的特点，巧妙利用熟人的天然亲和力具有密不可分的关系。在纠纷发生时，调解员可以第一时间赶到现场，及时将问题解决，以免小纠纷发酵成为大矛盾，并且可以让民众也参与到调解活动当中，共同制定预防和解决纠纷的规则。但是这也使得人民调解在基层的实际效果过度依赖于所在地区具体运用，调解员的自身素质等外在因素，在不同地区所受褒贬不一。相比之下，乡镇市虽然也侧重社区调解，但在广度和深度方面都远不及人民调解，功能上比较单一，基本上以纠纷解决为主。

　　2.4 组织形式和人员结构不同

　　乡镇市调解在组织上要更为正式，对人员要求要更为严格。其调解委员的选拔程序较为复杂，需先由乡镇市的领导人提名本辖区内具有专业知识的人，之后将相关资料送往管辖法院或者相关检察院共同审查，再选出符合资格的人士，报县政府审查备案。在实践当中，具备律师、社会工作者、心理咨询顾问等人员经过特殊训练也可进入该领域。而人员调解委员会成员的产生一般是通过社区选举，调解员则由人民调解委员会成员和其聘请的社会人员充当。同时按照《人民调解法》的规定，在征得当事人同意之后，人民调解委员会可以邀请当事人的亲戚朋友、街坊邻居等一同参与调解，也可以邀请由特定经验、专门知识或者热心于调解，具有公益心的社会人士参加到调解活动中。在深圳，一些经过培训的义工也加入了人民调解的道路。这种“就低不就高”人员加入标准在调动民众参与调解积极性方面功不可没，但是随着社会主义法治事业的不断发展，人民群众法律意识的不断提高，有必要提高调解员的准入门槛，确保调解人员的素质。

　　调解员仅成为年轻人跳槽的跳板。因此，必须做好长远的打算，逐渐提高调解员的社会地位和物质水平，注重培养公民的社会奉献意识和志愿者文化。

　　三、问题与启示

　　当前，非诉讼纠纷解决机制在国际上的影响越来越大，人民调解和乡镇市调解在本国纠纷解决机制中的地位都不容看轻。以后，这两种调解制度互相借鉴，取长补短，促进各自的发展。在这个过程中，应当看到二者也面临着问题与挑战。

　　1、理清自身与多元化纠纷解决机制间的关系

　　当代社区调解注重民众参与和志愿者文化，但若作为准司法程序，则正式性和规范性的要求更高。人民调解一直以社区调解为立足点，近年来，一直尝试在制度化和正规化方面有所突破，也由此加剧了人民调解组织专业化和民间调解草根化，调解制度规范化和民间调解自由化之间的矛盾。比如说，部分调解机构追求“法庭式调解”，主张让退休的法官担当调解员，以解决调解员法律素养参差不齐的问题。在上海地区已经打出了“社区法官”的口号，让退休法官全面进驻社区。虽然这种做法在一定程度上的确会促进调解组织的正式化，调解程序的规范化，但同样会扼杀基层民众参与调解的积极性，背离人民调解设立的初衷。《人民调解法》虽然纠正了司法化的偏向，但在实务操作中，这种偏向存在已久，并有继续加强的可能性。相比之下，乡镇市调解走的是综合性和专业化的道路，在实际操作中也取得了一定的成效。其短板也是明显的，诸如常见的交通肇事纠纷，不仅需要法律知识，还需要技术类的知识。乡镇市调解需要另请专门机构进行勘验，无形中增加了成本，而人民调解不存在这方面的担忧，其包容性恰好解决了这一点。此外，大陆地区的交警调解具有专家优势，效果也比人民调解好得多。这说明，随着调解内容的日益丰富与复杂，任何一种调解制度都难以将所有纠纷囊括其中，也就是说单凭人民调解和乡镇市调解无法包打天下，建构各类专门性的多元化调解机制是必然趋势。此外，在现有调解架构当中，对于调解员的物质激励措施很有限，只有为数不多的办案补贴。这样下去，无疑会让调解组织中优秀人才流失或者的同时，不断提高调解程序的制度化水平。

　　2、建立合理的评价标准

　　伴随着社会的发展，城市化水平的提高，传统熟人社会慢慢解体，传统文化和新文化交替，社会诚信的缺乏，当事人的不理性使得调解率可能出现相对下降。但是调解率的相对降低并不直接意味着诉讼案件的增加，因为随着多元化纠纷解决机制的大格局的奠定，其他的非诉讼机制也在发挥着积极作用，使得纠纷总量和诉讼案件之间产生更为复杂的关系。民事调解率的下降是客观存在的事实，但是，不能只以其作为调解功用的唯一标准，更应注重其社会效果和社会价值。一方面，应当严格避免建立高成本，不适时宜的调解机构；另一方面，应当注重建立低成本的，志愿者类型的社区调节机构，探索最适合当代民众需求的调解理念，组织形式和调解方法，并将其发展成为与诉讼相并行的多元化非诉讼机制。

　　3、建立高素质人才队伍

　　借鉴乡镇市调解的人才体系，在保障人民调解参与广泛性的基础上，构建科学合理的人才培养体系。对于经济欠发达的农村以及西部广大地区，政府更应加大对调解人员培养的财政投入，以弥补其本身高素质人才的稀缺。与此同时，政府可以将调解员这一岗位向广大法学本科生敞开大门，既解决人才队伍的素质问题，也解决法学本科生的就业问题。此外，在建立高素质人才队伍的同时，还应建立匹配的薪酬待遇体系。譬如通过公益的力量在社会中募集资金，建立调解专项基金，对优秀称职的调解员进行奖励。

　　4、推陈出新，实现现代转型

　　只有建立制度化、规范化的调解程序，才能让民众在诉讼与调解两种程序中进行选择。而当调解程序质量低下时，民众选择了诉讼程序，实属无奈之举。眼下，中国式的调解在一些传统方法上，无法满足民众日益复杂的需求，已显过时。因此，人民调解和台湾乡镇市在互相借鉴的同时，更应把眼光放向全世界，汲取现代ADR中适应我国国情的部分，逐渐实现现代转型。为此，理论界和实务界都需加强交流，互相探索，需求妥善的解决方案；大学法律专业则可开设与调解相关的课程，为社会输送高质量人才，并进一步完善调解员的职业培训，提高现有调解员的素养，增强其多元性和适应性，让这一传统制度重新焕发出光彩。

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　　文/张熙远