检察官办案责任制改革的调查与思考

　　【摘要】在检察机关内部，检察权行使的主体是检察官，建立科学合理的检察官办案责任制是保障检察权依法独立公正行使、提升司法公信力、防止冤假错案的必然要求。近年来，各地检察机关在改革试点中，主要聚焦于主任检察官办案责任制改革方面，结合实践探索得出了一些宝贵的经验，但也存在着发展的障碍。为了使检察官办案责任制与检察人员分类管理、员额制等中央司法体制改革相衔接，我们必须探寻目前检察官办案责任制存在的问题，寻找原因，从而为检察官办案责任制的运行探索可行路径。

　　【关键词】检察改革；办案责任制；司法办案；模式

　　党的十八届三中全会提出深化司法体制改革后，检察官办案责任制成为新一轮检察改革的焦点。2013年12月高检院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省份的17个检察院，试点开展以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革。[1]从目前北京、上海、广东、湖北等地试点的实践情况来看：主任检察官办案责任制的最大“特点”在于厘清了主任检察官与科、处、局等内设机构的关系，并理顺了主任检察官与主管副检察长、检察长、检委会的关系。主任检察官及其所属检察官、检察官助理被“打造”为一个相对独立的办案组织，业务上不再受内设机构科、处、局长的行政领导，经检察长授权，主任检察官享有一般案件的定案权，疑难、重大、复杂的案件，则由主管副检察长、检察长、检委会行使定案权。应当说，主任检察官制度作为一种办案模式其优势是明显的：一是在一定程度上确保了主任检察官的办案独立性；二是有利于提高办案效率。但目前各地推行的主任检察官制度试点方案在主任检察官的定位、权限、责任、职业保障等基本问题的设计上均程度不同地存在着局限性，它是在没有完成检察官队伍精英化时期的过渡性产物，最终应走向检察官办案责任制。

　　一、我国检察官办案责任制的实践及存在的问题

　　1、当前我国检察官办案责任制的实践状况调查

　　在最高检推行检察官办案责任制改革之前，各地检察机关在总结主诉（办）检察官制度的基础上，相继推出了主任检察官办案责任制改革，其中以北京、上海、广东等地最具代表性，各地在制度设计上虽各有特色，但改革理念和方向基本趋同。其主要特点有：

　　1.1 办案模式“去行政化”。以建立办案组并由主任检察官带领各组承办案件的模式，替代传统的“承办人--处（科）长—检察长”的三级审批模式，由各个主任检察官分担传统意义上处（室）领导对案件的审批权，并直接对分管检察长负责，旨在解决现行办案模式存在的审批层级较多、承办与决定主体分离、责任不清、效率不高、亲历性不足等问题。[2]在办案模式上强调淡化检察权运行的行政色彩，突出检察官的办案主体地位，明确权责划分，健全监督体系和保障机制，既赋予主任检察官对案件的决定权，又对一些重大决定方面设置决策把关程序，防止主任检察官决策失误。在对办案模式进行“去行政化”改革后，基本形成“主任检察官-检察长”的扁平化办案模式，在这运作模式下，主任检察官专注于对案件事实认定和法律适用的审查，而部门负责人只负责部门的日常行政管理实务，检察办案的亲历性得到显著的加强，司法属性明显得到强化，回归了司法运行规律。

　　1.2 管理模式“人员分类”。为主任检察官制度的推行，各试点地区建立了从优选任主任检察官及检察官制度、提高主任检察官待遇与职级等检察官个人职业保障制度，将检察人员与行政人员进行分类管理，针对检察机关各个岗位的工作职责进行科学的分类，以检察机关司法办案为中心建立有针对性的管理标准，采取多维度、多样化管理模式适应检察工作的需要，检察官考评以及职务晋升区别于行政序列，消除检察权独立行使的内部管理障碍。

　　1.3 运行模式“权责明晰”。明确各办案主体的职责权限是办案责任制改革必须解决的关键、核心问题。明确检察官、检察长、检委会责任范围，对于法律明确规定由检察长、检委会行使的职权，根据实际情况决定是否授权由检察官行使，在试点中大多依据权利的性质和影响，采取分阶段下放办案决定权的方式。主任检察官享有一般案件的定案权，重大、疑难、复杂案件则由主管副检察长、检察长、检委会行使定案权。主任检察官在所在办案组的权责也有明确细化规定，如北京一分院的做法是“主任检察官对组内检察人员享有调度权、决定权、指导权，并对其职责范围内的处理决定承担全部责任。”[3]主任检察官对整个办案组的办案质量负责，从而形成“谁承办谁决定、谁决定谁负责”的职权运行模式。

　　2、我国检察官办案责任制实践中存在的问题

　　2.1 去行政化方面存在的问题。主任检察官制度在实践中撤销处（科）长对案件的审批权，将案件审批权下放至各主任检察官，由主任检察官对办案组内案件行使审批权，并直接对分管检察长负责。但是审批权力的下放实际上是将原本处（科）长一人审批案件的工作交由多名主任检察官行使，审批工作依旧存在，只是审批主体由一人变为多人，实践中并未真正达到减少案件审批环节的目的。另外主任检察官自身还有承办重大、疑难、复杂案件的责任，是否有充足的时间及精力兼顾审查本组承办的所有案件，还有待实践验证。

　　2.2 人员分类管理中存在的问题。目前主任检察官制的试点未能从根本上全面地改良现有的处（科）室办案、办公模式。在试点中对于该制度应当适用于检察机关所有业务部门还是仅适用于某几个部门还存有争议。如北京试点单位主要将主任检察官制度落实在公诉部门，上海单位则将主任检察官制度落实在检察机关主要业务部门，两个地区检察机关各自有不同的试点作法及试点目的，为此对主任检察官制度的适用范围作出了不同的限制。主任检察官制度推行必须先解决检察人员分类管理问题，在明确分类管理的基础之上，再讨论是否可以将主任检察官制度推行至检察机关所有业务工作中，在人员分类管理和员额制改革尚未完成的情况下，主任检察官的选任和职业化、精英化也将难以保障。

　　2.3 办案责任划分上存在的问题。试行主任检察官制度的目的在于突出检察官在司法办案中的主体地位，实现“审者定案”，这就要求承办检察官必须承担相应的办案责任。那么在主任检察官制度运行过程中不可回避的就是办案责任制如何落实，承担责任的主、次由何种因素决定。在目前试点的主任检察官制度设计上，把主任检察官作为责任制的主要载体，忽略了多数非主任检察官的地位和作用，对办理案件有最终决定权的是主任检察官，承办检察官作为案件亲历者依然没有定案权，主任检察官是否应当对办案组内所有案件的办理后果承担全部责任或者部分责任，主任检察官与办案组内办案检察官、助理检察官之间如何区分责任需要进一步研究。

　　二、完善我国检察官办案责任制的思考

　　目前试点的主任检察官办案责任制是在没有完成检察官队伍精英化改革时期的过渡性制度，一方面从现有检察人员中选出优异者，培养他们成为精英化队伍的基础，另一方面通过他们为其他检察官办理的案件把关，确保案件质量，当员额内的检察官实现精英化后，主任检察官应当消融在员额制检察官队伍中，结束审批式办案模式，彻底实现检察官办案责任制。其实现路径包括：

　　1、整合内设机构，以大部制实现去行政化

　　目前检察机关内设职能部门之间是独立的，职能部门内部具有行政领导关系。部分基层院，特别是人少的基层院，除公诉、反贪、侦监重点业务部门配备3－5人，其他民行、控申、预防等多数部门为一人科室或只配备一名检察官，在部门各自为政的情形下，一旦该检察官因特殊原因无法正常履职，该部门工作就无法正常运转甚至停滞，这种格局已经严重制约检察工作的质量和效率。因此按照职能相近、业务相关的原则将原有的内设机构整合成几个大部，副检察长直接当大部主任，减少管理层，集中人力资源，突出业务部门，解决部门林立、官多兵少、案多人少的矛盾。以“大部制”改革实现案件办理工作的去行政化，为检察官独立办案提供更大空间是可行路径。但为确保改革后检察一体化原则的贯彻，高检院应在总结各试点单位改革经验的基础上，对怎么整合进行顶层设计，避免因各地整合思路和方法不一使改革后的全国各检察院之间以及上下级院之间职能部门不匹配，业务无法衔接的问题。

　　2、人员分类管理，以遴选制实现检察官专业化

　　突出检察官的司法办案主体地位，对检察官的司法能力提出了更高要求，人员分类管理的目标就是建立一个分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的体系，消解检察官队伍过于庞大，专业化不够的问题，解决部门领导身兼行政管理事务与案件审批双职产生的审批案件不及时、办案效率不高，行政因素过多干预个案办理的弊端。现阶段的分类改革，可以征求本人意见及民主投票为初选方式，通过“双向选择、竞争上岗”重新确定检察官、检察辅助人员、检察行政人员队伍，针对各个岗位的工作职责进行科学分类，建立有针对性的管理标准，将检察官等级评定与办理案件的考核要素直接挂钩，让检察人员将精力集中于司法办案，实现专业化发展。从长远考虑，可结合员额制改革，依据辖区人口数、案件数和检察院人员总数三大因素合理确定检察官员额，使各级院检察官人数与其业务需要相适应。要发挥检察官司法办案主体作用，完善检察官遴选制度，选任好检察官是前提，可采取“培训+考试”的方式选任检察官，满足检察系统内人才流动需求，解决检察官专业化进程中的人才困境，实现检察官队伍精英化。

　　3、制定权力清单，明确界定各办案主体的职责权限

　　检察官办案责任制是权责利的统一，依法合理授权，明确检察官在司法办案工作中的职责权限，是推行检察官办案责任制的核心问题。应当从检察权运行主体角度去研究办案责任制，按照司法规律，制定权力清单，分别列明检察长、检委会、主任检察官、检察官可以决定的案件和事项，明晰各自的权力边界，做到不缺位、不越位。探索完善在不同部门实行不同的责任制模式，并由主任检察官审核制逐步过渡到承办检察官依法独立行使检察权并对所办案件负责。主任检察官更多的是参与办案、监督办案，而非直接审批案件。检察长对案件的决定权也应严格限制，建议除法律明确应当由检察长、检委会行使的职权外，其它经检察长授权的案件处理决定均可由检察官依法作出，促使检察官独立公正行使职权，独立承担责任，真正落实办案责任终身制。

　　4、健全监督保障机制，落实检察官办案责任制

　　办案责任制的改革，在突出检察官办案主体地位、赋予检察官相应权力的同时，也必然要求完善相应的监督保障机制，确保检察权依法正确行使。改革后，要根据内设机构和办案组织职责及业务特点，确定司法办案流程及工作规范，完善内部监督制约机制，通过检察长、检委会对司法办案活动的领导和监督、内设机构负责人的监督、主任检察官与办案组成员之间的相互监督以及专门监督管理机构如案管部门、纪检监察部门的监督，建立起与责任追究制紧密关联的监督预警机制，使独立行使职权的检察官始终保持对程序法治的敬畏心理，保证检察权的公正行使。还要在政策允许的条件下，逐步完善检察官职业保障机制，从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立检察官专业职务序列和工资制度，实现责、权、利相统一，提升职业荣耀感，把优秀人才留在检察官队伍里。

　　三、结语

　　习总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。作为司法权力运行机制改革重要内容的检察官办案责任制改革，关键在于确立检察官的独立地位，建立权、责、利相统一的责任追究机制，完善职业保障机制，使检察官的独立性与业务办理的专业化水平相互协调，增强检察官办案的责任心，进一步强化法律监督能力，提升检察机关的司法公信力。

　　参考文献：

　　[1]徐盈雁：《依法赋予主任检察官执法办案相应的决定权》，《检察日报》2013年12月27日第2版。

　　[2]陈宝富：《论主任检察官的创新实践》，载《检察风云》2013年第10期。

　　[3]高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期

　　文/张瑞良