行政公益诉讼之必要性及可行性分析

　　【摘要】行政公益诉讼制度旨在解决行政权不当行使侵害社会法益的问题，对我国建立社会主义法治国家具有重要意义。行政诉讼理论是随着新的宪法政治与行政法治思想内涵的发展而发展起来的，我国目前还尚未规定行政公益诉讼制度。本文从我国构建行政公益诉讼的必要性及可行性分析并提出建议。

　　【关键词】行政公益诉讼；检察机关；举证责任；诉讼费用

　　当前，我国行政诉讼中，因行政机关不作为而引起的行政诉讼案件日趋增长，并逐渐成为行政违法现象的一部分。我国行政诉讼法对提起诉讼的原告资格作严格限制，必须是某一具体行政行为的直接受害人，那么在一些具体行政行为侵害公共利益或不是行政相对人的案件中，侵害的公众利益该如何保护？为此才有探讨公益诉讼在中国实行性的必要性，这也是我国理论界讨论的热点话题。

　　一、我国行政公益诉讼现状

　　纵观众多公益案件，行政不作为是其根本原因，而我国公民提出诉讼机制与公益维护机制并不完善。《行政诉讼法》第2条规定，只有某一具体行政行为的直接受害人才具有原告资格。所以由个人提起的公益诉讼是不会被法院受理的。在社会公共利益日益受到广泛关注，如何保护和救济受侵害的社会公益，维护公民权益是我们面临的现实问题。对此，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出：检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　二、建立行政公益诉讼制度的理论基础

　　任何一项制度都要有理论基础，行政公益诉讼的法律基础即：无救济、无权利，公民在权利受到侵害时都应享有申诉的资格。我国宪法规定：社会主义的公共财产神圣不可侵犯。我国宪法对公民实体权利进行了规定，但这种权利是大多数人共有的。因此，法院可以不具有直接诉讼利益为由，不认可其原告资格。

　　行政诉讼法第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生的效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判程序提出抗诉。“本条暗含了公益诉讼的保护，但没有规定检察机关的起诉权，而仅规定抗诉权。但在刑事诉讼法中，既规定了检察机关的抗诉权，又规定了检察机关的起诉权。因此，在我国行政诉讼中也应该赋予检察机关的起诉权。

　　在立法上，不仅要借鉴刑事诉讼中相关立法的理论经验，还要借鉴外国公益诉讼的成熟经验。世界两大体系对公共救济普遍采用检查介入抗制，尽管大陆法系和英美法系国家对检察质量的安排、设置、管理等大相径庭，但两大体系的代表国家，德国、英国、美国等，检察官是国家和公共利益的正式代表普遍实行由检察官直接提起或参与涉及到国家和社会公益的行政诉讼和司法审查方式。[1]例如在美国，行政诉讼是基于行政法的公诉关系“公法关系的目的不在于保护个制公民的权利，而在于促进公共利益。[2]大陆法系的另一代表性国家德国在行政法院内设检察官，负责对政府的违法行为向法院起诉。德国还在联邦行政法院建立了行政诉讼公益代表人制度，联邦最高检察官作为联邦公共利益代表人，州高等检察官和地方检察官分别是州的地方公益人。[3]

　　三、构建我国行政公益诉讼制度的几点建议

　　1、拓宽原告资格

　　按照《行政诉讼法》相关规定，严格限制起诉人资格必会造成社会公益因行政行为受到损害，这对维护公共秩序极为不利，因此必须突破原告资格规定。可以借鉴英国的成功立法，扩展检察机关的职能，由检察机关充当行政公益诉讼的公诉人。司法实践中，检察机关既可以以公诉人的身份提出诉讼，也可授权或许可公民、社会组织或团体以维护公益为目的向人民法院起诉，与此同时，也应对检察机关进行必要的监督和指导。

　　2、举证责任问题

　　《行政诉讼法》采用被告行政机关对其具体行政行为的合法性负举证责任为原则，原告举证为例外“的模式，原因是原告举证能力有限。但行政公益诉讼却不同：是作为公益诉讼原告的检察机关的举证责任不能等同于普通公民、法人、社会组织的举证责任。因为检察机关不仅有充分的技术、人才的保障和丰富的实践经验，而且在诉讼程序也有诸多便利。因此，行政公益诉讼应当实行“谁主张，谁举证”原则以彰显公平。

　　3、诉讼费用的减免

　　我国《行政诉讼法》规定诉讼费用由原告先行预付，最终由败诉当事人承担。但行政公益诉讼与一般行政诉讼案件不同，原告受价值观的支配，为捍卫社会整体利益而起诉。另外，公益诉讼案件涉及面广、诉讼费用高，并非一般人所能承受。笔者同意无偿主义，提起行政公益诉讼是为了维护国家、集体、社会公共利益，如果预交诉讼费用会挫伤公民维护社会公益的积极性，有碍于人民参与社会管理，所以行政公益诉讼不应当收取诉讼费用。但为了防止滥诉，可以建立相应的惩罚机制。

　　四、结语

　　综上所述，行政公益诉讼制度对我国建设社会主义法治国家，秉承依法治国的理念具有重大意义。在建立行政公益诉讼制度中，要通过对原告资格、举证责任、诉讼费用等关键制度进行深入研究与精密设计，才能实现行政公益诉讼制度的重构。虽然我国目前没有正式确定行政公益诉讼制度，但目前我国已逐步在13个试点省份进行检察机关提起诉讼公益的探索，相信在不久的将来，我国必会建立行政公益诉讼制度。

　　参考文献：

　　[1]王学成，周作学，外国检查官管理模式比较研究[J].当代检查官，2003（9）

　　[2]王名杨，英国行政法，[M]中国政法大学出版社，1987：199

　　[3]应松年，行政诉讼法学，[M]中国政法大学出版社，1994：29

　　[4]曾坚，解决行政公益诉讼问题的思考[J]，法学杂志，2002年第4期

　　文/石秀文

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